万字长文 | 光伏项目类型梳理

新能源项目合规系列之一：光伏项目类型梳理。

（作者：鲁轲，就职于北京志霖律师事务所）

一、前言

光伏是新能源的重要形式之一。近年来，国家陆续出台了一系列政策文件规范光伏行业发展，其中涉及多种项目类型，各种类型的项目关系较为复杂。本文试按时间顺序就陆续出现的项目类型进行梳理，以期为行业从业者正确认识和把握不同光伏项目的类型及其特点提供帮助。

二、不同时期的光伏项目类型

（一）第一阶段：行业爆发前夜（2012年之前）

1.独立光伏电站、分散型和集中型兆瓦级联网光伏示范性电站

1995年1月5日，《国家计委办公厅、国家科委办公厅、国家经贸委办公厅关于印发<新能源和可再生能源发展纲要>的通知》提到，目前西藏的9个无水力无电县中，已建成2个功率分别为10千瓦和20千瓦的光伏电站，其余7个已纳入国家计划正在兴建之中。……在2000年前完成西藏9个无电县独立光伏电站的建设，大力推广应用小功率光伏系统，建立分散型和集中型兆瓦级联网光伏示范性电站，太阳能开发利用总量到2000年和2010年分别达到123万吨和467万吨标准煤。

上述文件是作者找到的较早的一份关于光伏项目类型分类的文件，其中提到独立光伏电站、分散型和集中型兆瓦级联网光伏示范性电站等概念。通常理解，独立光伏电站是与并网光伏电站相对应的概念，是指不与公共电网相连接的光伏发电系统，也称为离网光伏电站；分散型和集中型兆瓦级联网光伏示范性电站均是与公共电网相连接的光伏发电系统，大体相当于现在的分布式和集中式光伏电站。

2.中小型光伏发电系统、太阳能风能互补发电系统

1996年5月13日，《国家计委、国家经贸委、国家科委关于印发<中国节能技术政策大纲>的通知》提出，推广使用高效、低成本的中、小型光伏发电系统和太阳能风能互补发电系统。在沿海和西北、内蒙古等省区推广光伏发电、风力发电。

国家在1996年提出在沿海和西北、内蒙古等省区推广光伏发电，将光伏项目的建设范围从西藏无电县扩大至其他省份，同时提出了推广太阳能风能互补发电系统的构想。

3.太阳能光伏发电

《国民经济和社会发展第十个五年计划能源发展重点专项规划》（国家计委 2001年5月26日发布 计规划[2001]711号）指出，把新能源开发当作实施能源工业可持续发展的长远战略，在资源条件好、具备并网条件的地区，发展大型并网风力发电、太阳能热利用、太阳能光伏发电等。继续加快农村能源商品化进程，在资源条件具备的地区，特别是偏远地区，大力推广太阳能光伏发电、风柴蓄独立供电系统和生物质能转化、地热、小水电、薪炭林等。

该文件提出在资源条件好、具备并网条件的地区发展大型太阳能光伏发电，在资源条件具备的地区，特别是偏远地区，大力推广太阳能光伏发电，未涉及具体的项目类型。

4.离网型太阳能光伏发电、并网型太阳能光伏发电、工业用光伏电源、零能耗太阳能综合建筑

2005年11月29日，国家发展和改革委员会下发《关于印发<可再生能源产业发展指导目录>的通知》（发改能源（2005）第2517号），其中对太阳能发电的类型进行了说明，其中离网型太阳能光伏发电用于为电网不能覆盖地区的居民供电，包括独立户用系统和集中村落电站两种形式；并网型太阳能光伏发电用于为电网供电，包括建筑集成太阳能光伏发电；工业用光伏电源用于为分散的气象台站、地震台站、公路道班、广播电视、卫星地面站、水文观测、太阳能航标、公路铁路信号及太阳能阴极保护系统等提供电力；零能耗太阳能综合建筑指通过在建筑结构（屋顶和外墙）中集成太阳能集热器（实现太阳能采暖系统和空调系统）和太阳能光伏电池来满足建筑的所有能源需求。

该文件对光伏发电的应用场景进行了较为明确的说明，实操指导意义比较强。

5.户用光伏发电系统、小型光伏电站

2007年6月3日，《国务院关于印发中国应对气候变化国家方案的通知》（国发（2007）17号）¹在“中国减缓气候变化的努力与成就”部分提到，到2005年底，光伏发电的总容量约为7万千瓦，主要为偏远地区居民供电。在“中国应对气候变化的相关政策和措施”部分提到，在偏远地区推广户用光伏发电系统或建设小型光伏电站。

上述文件中出现了户用光伏发电系统和小型光伏电站的表述，并未区分是否并网。作者认为，户用光伏发电系统和小型光伏电站均可能是独立光伏发电系统或并网光伏发电系统，二者区别主要在于建设地点和通常规模大小的不同，但结合上述文件的背景，当时推广的应主要为独立光伏发电系统。

6.大型并网光伏示范电站

2007年11月22日，国家发展改革委办公厅向内蒙古、云南、西藏、新疆、甘肃、青海、宁夏、陕西等8个省（区）发展改革委下发《关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知》（发改办能源（2007）2898号）²，决定开展大型并网光伏示范电站建设，并提出了较为明确的建设要求，主要包括：电站建设规模应不小于5兆瓦；电站建设占地应主要是沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地；电站应靠近电网，易于接入，并可考虑与大型风电场配合建设；电站投资者通过公开招标方式，以上网电价为主要条件进行选择，高出当地平均上网电价的部分通过可再生能源电价附加收入在全国进行分摊。

7.光伏发电城市应用工程

2008年3月3日，国家发展改革委下发《关于印发可再生能源发展“十一五”规划的通知》（发改能源〔2008〕610号），该文件在开发利用现状部分提到，为了解决无电地区用电问题，国家组织实施了“送电到乡”工程，有力地推动了太阳能光伏发电的应用。到2005年底，全国光伏发电总容量达到7万千瓦，在12个县城、700多个乡镇建设了独立光伏电站，推广了50多万套户用光伏系统，极大地推动了太阳能光伏产业的发展。在太阳能光伏发电规划布局和建设重点部分提到，开展无电地区电力建设。因地制宜，利用户用光伏发电系统和小型光伏电站，积极解决西藏、青海、内蒙古、新疆等边远地区无电户的基本生活用电问题，建设光伏发电系统10万千瓦。启动光伏发电城市应用工程。在太阳能资源较好的大中城市开展光伏屋顶、阳光照明等光伏发电应用，在新建别墅等高档住宅区和城市标志性建筑上安装光伏发电系统，在封闭管理的住宅区、旅游景区以及城市交通照明和景观亮化工程，提倡应用光伏发电照明。在“北京奥运会”、“上海世博会”、“广州亚运会”的主要标志性建筑区和建筑物上成规模地安装光伏系统。到2010年，城市太阳能光伏系统应用达到5万千瓦。开展光伏电站试点。在西藏、甘肃、内蒙古、宁夏、新疆、甘肃等太阳能资源丰富、利用条件好的地区，建设大型并网光伏电站，总容量达到5万千瓦。

发改能源〔2008〕610号文提出“启动光伏发电城市应用工程”，将光伏项目的应用场景从无电地区供电和非耕用土地上的大型并网光伏示范电站扩展到了城市住宅区和标志性建筑屋顶、城市交通照明和景观亮化等领域。

8.太阳能光电建筑应用示范项目

2009年3月23日，财政部和住房和城乡建设部联合下发《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》（财建〔2009〕128号）³，提出在条件适宜的地区，组织支持开展一批光电建筑应用示范工程，实施“太阳能屋顶计划”。综合考虑经济性和社会效益等因素，现阶段在经济发达、产业基础较好的大中城市积极推进太阳能屋顶、光伏幕墙等光电建筑一体化示范；积极支持在农村与偏远地区发展离网式发电，实施送电下乡，落实国家惠民政策。

2009年4月16日，财政部办公厅和住房城乡建设部办公厅联合下发的《关于印发太阳能光电建筑应用示范项目申报指南的通知》（财办建〔2009〕34号）提出，太阳能光电建筑一体化主要安装类型包括：①建材型，指将太阳能电池与瓦、砖、卷材、玻璃等建筑材料复合在一起成为不可分割的建筑构件或建筑材料，如光伏瓦、光伏砖、光伏屋面卷材、玻璃光伏幕墙、光伏采光顶等；②构件型，指与建筑构件组合在一起或独立成为建筑构件的光伏构件，如以标准普通光伏组件或根据建筑要求定制的光伏组件构成雨蓬构件、遮阳构件、栏版构件等；③与屋顶、墙面结合安装型，指在平屋顶上安装、坡屋面上顺坡架空安装以及在墙面上与墙面平行安装等形式。

太阳能光电建筑应用示范项目的推出与发改能源〔2008〕610号文提出的“启动光伏发电城市应用工程”一脉相承，为今后分布式光伏项目的发展打下了基础。

9.金太阳示范工程

2009年7月16日，《财政部、科技部、国家能源局关于实施金太阳示范工程的通知》（财建〔2009〕397号）⁴文件的发布拉开了“金太阳示范工程”的序幕。通知指出，为促进光伏发电产业技术进步和规模化发展，培育战略性新兴产业，根据《可再生能源法》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006~2020年）》（国发〔2005〕44号）、《可再生能源中长期发展规划》（发改能源〔2007〕2174号）和《可再生能源发展专项资金管理办法》（财建〔2006〕237号），中央财政从可再生能源专项资金中安排一定资金，支持光伏发电技术在各类领域的示范应用及关键技术产业化（以下简称金太阳示范工程）。

财建〔2009〕397号文的附件《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》第四条规定了财政补助资金的支持范围，包括：（一）利用大型工矿、商业企业以及公益性事业单位现有条件建设的用户侧并网光伏发电示范项目；（二）提高偏远地区供电能力和解决无电人口用电问题的光伏、风光互补、水光互补发电示范项目；（三）在太阳能资源丰富地区建设的大型并网光伏发电示范项目；（四）光伏发电关键技术产业化示范项目，包括硅材料提纯、控制逆变器、并网运行等关键技术产业化；（五）光伏发电基础能力建设，包括太阳能资源评价、光伏发电产品及并网技术标准、规范制定和检测认证体系建设等；（六）太阳能光电建筑应用示范推广按照《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》（财建[2009]129号）执行，享受该项财政补贴的项目不在本办法支持范围，但要纳入金太阳示范工程实施方案汇总上报；（七）已享受国家可再生能源电价分摊政策支持的光伏发电应用项目不纳入本办法支持范围。

由此可见，金太阳示范工程的范围并非仅限于光伏发电应用工程（如用户侧并网光伏发电示范项目和大型并网光伏发电示范项目），还包括技术产业化项目、基础能力建设项目等，但是资金支持范围并不包括享受《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》（财建[2009]129号）财政补贴的项目和已享受国家可再生能源电价分摊政策支持的光伏发电应用项目。

10.分布式光伏发电

2012年9月14日，国家能源局下发《关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区的通知》（国能新能〔2012〕298号），提出光伏发电适合结合电力用户用电需要，在广大城镇和农村的各种建筑物和公共设施上推广分布式光伏系统。示范区的分布式光伏发电项目应具备长期稳定的用电负荷需求和安装条件，所发电量主要满足自发自用。该文件是国家推广分布式光伏发电项目的政策之一。

（二）第二阶段：高速发展时期（2013年~2018年）

1.分布式光伏发电和光伏电站

2013年7月4日，国务院印发《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号），该文件是国务院首次就光伏产业发展问题专门发文，其中提出了“分布式光伏发电”和“光伏电站”的二分法，并分类制定电价和补贴政策，意义重大。之后，国家能源局分别于同年8月29日和11月18日印发了《光伏电站项目管理暂行办法》和《分布式光伏发电项目管理暂行办法》，与国发〔2013〕24号文一同构成此后一段时期光伏项目管理领域的指导性、基础性文件。

《光伏电站项目管理暂行办法》未对“光伏电站”的含义进行界定，仅在第二条规定了“本办法适用于作为公共电源建设及运行管理的光伏电站项目”；《分布式光伏发电项目管理暂行办法》首次对“分布式光伏发电”的含义进行了明确，根据该办法第二条规定，分布式光伏发电是指在用户所在场地或附近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施。

2.自然人分布式光伏发电项目、非自然人分布式光伏发电项目

2013年12月31日，国家电网公司下发的《关于可再生能源电价附加补助资金管理有关意见的通知》（国家电网才（2013）2044号）首次提出自然人分布式光伏发电项目和非自然人分布式光伏发电项目的概念，并对两类项目纳入补助目录的申请程序、发票开具和补贴标准问题作了区别对待。如非自然人分布式光伏发电项目单位需要自行填报《可再生能源电价附加资金补助目录申报表（分布式光伏发电项目）》，而自然人分布式光伏发电项目由电网企业集中代理按月上报备案；在国家税务总局批复意见出具之前，公司所属电网企业对无法开具增值税发票的自然人分布式光伏发电项目，通过往来账户支付补助资金和购电费，而其他非自然人分布式光伏发电项目需提供增值税专用发票，电网企业按照税票金额分别计列购电成本和进项税金。

3.光伏基地、屋顶分布式光伏发电

2014年6月7日，国务院办公厅印发《关于印发<能源发展战略行动计划（2014-2020年）>的通知》（国办发〔2014〕31号），要求加快发展太阳能发电。有序推进光伏基地建设，同步做好就地消纳利用和集中送出通道建设。加快建设分布式光伏发电应用示范区，稳步实施太阳能热发电示范工程。加强太阳能发电并网服务。鼓励大型公共建筑及公用设施、工业园区等建设屋顶分布式光伏发电。到2020年，光伏装机达到1亿千瓦左右，光伏发电与电网销售电价相当。

该文件首次提出了光伏基地和屋顶分布式光伏发电的概念。

4.“自发自用、余电上网”分布式光伏发电项目、“全额上网”分布式光伏发电项目和“纳入分布式光伏发电规模指标管理”的光伏电站项目

2014年9月2日，国家能源局下发《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》（国能新能[2014]406号）⁵，要求完善分布式光伏发电发展模式。对于利用建筑屋顶及附属场地建设的分布式光伏发电项目，在项目备案时可选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中的一种模式，且采取“自发自用、余电上网”模式上网的项目可在符合规定条件时转成“全额上网”模式。这两种模式执行的电价政策不同，具体将在今后的文章中专门梳理，此处不再展开。

此外，国能新能[2014]406号文还创设了一种特殊的项目类型，即“纳入分布式光伏发电规模指标管理”的光伏电站项目，指的是在地面或利用农业大棚等无电力消费设施建设、以35千伏及以下电压等级接入电网（东北地区66千伏及以下）、单个项目容量不超过2万千瓦且所发电量主要在并网点变电台区消纳的光伏电站项目。该类项目纳入分布式光伏发电规模指标管理，电网企业按照简化程序办理电网接入并提供相应并网服务，但其实质上仍属于光伏电站项目。

5.光伏扶贫项目

2014年10月11日，国家能源局和国务院扶贫办联合印发《关于印发<实施光伏扶贫工程工作方案>的通知》（国能新能（2014）447号），开启了光伏扶贫工程的大幕。光伏扶贫工程的目标是：利用6年时间，到2020年，开展光伏发电产业扶贫工程。一是实施分布式光伏扶贫，支持片区县和国家扶贫开发工作重点县（以下简称贫困县）内已建档立卡贫困户安装分布式光伏发电系统，增加贫困人口基本生活收入。二是片区县和贫困县因地制宜开展光伏农业扶贫，利用贫困地区荒山荒坡、农业大棚或设施农业等建设光伏电站，使贫困人口能直接增加收入。

2016年3月23日，国家发展改革委、国务院扶贫办、国家能源局、国家开发银行和中国农业发展银行联合印发的《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》（发改能源（2016）621号）对光伏扶贫的模式提出了具体指导意见。意见指出，根据扶贫对象数量、分布及光伏发电建设条件，在保障扶贫对象每年获得稳定收益的前提下，因地制宜选择光伏扶贫建设模式和建设场址，中东部土地资源缺乏地区，可以村级光伏电站为主（含户用）；西部和中部土地资源丰富的地区，可建设适度规模集中式光伏电站。

2016年5月5日，国家能源局综合司和国务院扶贫办行政人事司印发的《关于印发<光伏扶贫实施方案编制大纲>的通知》（国能综新能[2016]280号）又细化了光伏扶贫项目的分类，具体包括屋顶光伏扶贫项目/户用系统、村级光伏扶贫项目/村级光伏电站和集中式光伏扶贫电站⁶。

另根据《第一批扶贫项目补贴目录》和《第二批光伏扶贫补助目录》，电站类型分为户用电站、村级电站、联村电站和集中电站四类。

由上述系列文件可知，光伏扶贫工程中的项目既包括分布式光伏项目，也包括光伏电站项目，是光伏产业发展和扶贫工作相结合的产物。

6.集中式光伏电站和分布式光伏电站、全部自发自用的地面分布式光伏发电项目

2015年3月16日，国家能源局印发《关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》（国能新能（2015）73号），首次提出“集中式光伏电站”和“分布式光伏电站”的区分方法（注：《国家能源局关于下达2014年光伏发电年度新增建设规模的通知》（国能新能〔2014〕33号）采用的还是“分布式光伏”和“光伏电站”的表述），并首次提出“全部自发自用的地面分布式光伏发电项目”的概念。

此外，国能新能（2015）73号文还规定，鼓励各地区优先建设以35千伏及以下电压等级（东北地区66千伏及以下）接入电网、单个项目容量不超过2万千瓦且所发电量主要在并网点变电台区消纳的分布式光伏电站项目。与国能新能[2014]406号文不同的是，其将该类项目从原来“分布式光伏”和“光伏电站”二分法下的“光伏电站”项目划为新的“集中式光伏电站”和“分布式光伏电站”二分法下的“分布式光伏电站”项目。