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政府应如何干预
改革开放以来,在中国经济高速发展的过程中,地方政府过多干涉经济发展的现象,不仅限于光伏产业,历史地看有积极意义也有消极意义。在现行治理体系不变的前提下,这是一个必须面对的现实。在光伏产业,对于各地方政府的积极作为,我们的思维应当是:政府的干预难以避免,干预的理由并不充分,干预的手段必须改进。
地方政府干预的行为可以理解。这是基于两个方面:其一是为官一方,造福百姓是天经地义的事情,特别是在过去简单追求GDP指标的环境下。光伏产业是规模经济,是绿色能源,扶持光伏产业是既光彩又对拉动当地GDP具有重大影响的事,一举两得,对地方政府干预的冲动是拦不住的;其二是光伏产业在当前仍旧是非完全市场化产业,政府的支持不可或缺。回顾中国光伏产业的发展历程,2008年以前,在国家层面尚未重视的时候,没有各地方政府的大力扶持,就没有中国光伏产业的超高速发展,就没有今天如此强大的国际竞争力。
但是地方政府过多干预一定是不成立的。也许有人会说:在成熟国家的光伏产业发展中,地方政府发挥了至关重要的作用,比如美国加州光伏产业的健康发达,就是与州政府的重大影响密不可分。需要注意的是,这里有着一个本质性的区别:加州是通过当地立法、集合当地资源、牺牲当地部分人群的利益,扶持当地光伏发电事业的,所以扶持哪个项目、支持哪个企业具有充分的理由。
而中国不一样,光伏电价补贴是集全国之力量,有区别地扶持不同地区的光伏发电事业,是集合了少安装或没安装光伏电站地区的社会财富,来扶持安装的地区。从这个意义上讲,一个地区的光伏发展管理,不应局限于一地之角度,而应具有服从、服务于全国光伏发展的意识。
地方政府干预的重要手段应是建立标准、引进竞争机制。各地方政府简单助推光伏的历史已经证明:以资源换产能的道路是有问题的,努力打造良好的光伏产业环境吸引资源才是正道。在这一发展过程中,“政府搭台,市场唱戏”应是对政府作用的准确界定。对于稀缺的电站建设规模,地方政府应当是在总结以往建设经验的基础上,根据各自不同的自然条件建立行业标准,实行跨越地区、标准清晰、程序规范的招标形式。只有这种市场化的干预行为,才会驱动光伏产业市场化的进程,才是更多竞标者愿意积极参与的环境。不久前笔者在天津中新生态城考察学习中发现,其规划局已经在总结过去大量光伏电站建设、运行经验的基础上,逐步积累有关企业资信、材料选型、施工标准、日照条件等大量数据,为今后光伏电站建设项目招标打造基础。
理智从来不是市场的专利,缺少理智才有市场,市场有着市场的规律,努力发现这种规律,遵守这种规律,促进市场理智发展才是政府应当做的事情。在光伏产业,市场离不开政府,政府的唯一职责是市场化地管理市场。
“把权力关进笼子里”无疑是一句至理名言,但在现实中,做到这一点是有难度的。首先,作为权力人主动给自己设计笼子是有难度的;其次,有了笼子要求权力人自己监督自己也是有难度的;最后,人们要求于逻辑不通的事情变为现实更是有难度的,如何找到适合权力人的笼子并有所作为才是关键。在各地方实现光伏电站建设目标的政府行为中,不干预是不可能的,干预多少应当是市场决定的,围绕这一目标只有两个实现方式:根据当地情况,建立科学的产业标准;根据标准,严格执行市场化的竞标方式。
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