国家维护能源安全手段的选择逻辑：产权制度的视角

（二）公有产权制度下

国家维护能源安全手段的选择

中国在能源领域实行公共股权占多数的混合所有产权制度。不同于美国以惯例和非正式规定为主要形式的产权制度，中国的产权安排以正式制度为载体并得到了明确而权威的阐释。在政治层面，《宪法》第六条至第十三条对中国的产权制度作出了最为宏观的框定和解释，其中被普遍引用的第六条直接指出中国经济制度的基础是生产资料公有制，并且需要坚持“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”；第七条则指出“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量”。就能源行业而言，《宪法》对产权制度的安排意味着公有能源公司应在能源产业中占据主体地位且发挥主导作用。在技术层面，《公司法》以及《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》等法律法规则对公司产权、股权结构、股权募集等个体性、技术性问题进行了制度性约束。其中《公司法》为政府出资成立公司的情形及其组织架构等提供了有别于私人公司的特殊标准，在股权结构、组织架构上凸显了政府对前者的绝对影响。上述法律法规允许政府单独出资在能源领域设立集团公司，而在其下属股份公司中持有绝对多数股权。由此，中国主要能源公司在能源行业占据了绝对的主体地位，而且其绝大多数股份也为政府所持有。

受这一产权制度安排的影响，中国主要能源公司的自主性相对较低。首先，与美国能源产业与能源公司自行发展的情形完全相反，作为“后发国家”的中国在能源产业发展之初就高度依赖于政府的介入与推动，当时的石油工业部直接领导了大庆油田、玉门油田等最早一批油田的勘探和开采。20世纪80年代以来，化工部与石油部先后被改组为中石化总公司与中石油总公司，这使得两家能源公司一定程度上保留了政府部门的行事逻辑以及与政府天然的紧密关系。1998年中国政府直接通过行政手段重新分割了主要能源公司的业务范围，促成了其上下游分割、内外贸分治、海陆分家的经营格局。不难发现，中国能源产业与能源公司的自主性相对缺乏，其经营活动很大程度上受制于政府的影响。其次，中石油、中石化等主要能源公司均为上市公司，严格意义上属于混合所有制企业，但其在集团公司层面上完全为政府所有，在股份公司层面上的绝大多数股份也为政府所持有。上述两家公司的“国家股”持股占比分别高达82.55%和70.86%，政府由此获得了在任何公司事务上的绝对决定权。最后，中国政府对主要能源公司的人事安排具有举足轻重的影响，一方面其可根据《公司法》的授权委任公司董事、指定董事长、任命主要管理人员并对其进行监督；另一方面能源公司与能源局等相关政府部门的人事调动与晋升双向流动，主要能源公司的高管有望受到政府提拔并进入监管机构任职，这使得能源公司更倾向于服从政府的特定安排。需要指出的是，在能源安全的正常状态，中国主要能源公司享有自主经营、争取持续盈利的自主性；然而在能源不安全甚至危急状态下，其自主性因为维护能源安全的需要而被暂时剥夺。

得益于这一产权制度安排，中国政府的处置成本明显较低。就汲取成本和动员成本而言，中国政府仅通过发布工作通知、约谈主要负责人等方式就可迅速借助主要能源公司的力量保障天然气供应，其要求主要能源公司各下辖气田最大限度增产、加快液化天然气接收站投入使用、从国际市场大量采购天然气、汇报各类商业数据与信息等，并得到了后者的逐一贯彻落实。显然，本质上公有的产权制度大幅降低了中国政府从主要能源公司获取应对危机各类资源、动员其承担应对危机责任的行政门槛，以致一次非正式约谈会就足以调动起后者参与危机应对、维护能源安全。就政治成本而言，中国政府与主要能源公司实现了迅速有效的协同，其声望并未因天然气紧缺而受到影响，因而背负的政治成本几乎微不足道。总之，由于公共股权占多数的混合所有产权制度赋予中国政府干预主要能源公司经营活动的较大权力，其可以轻松借助后者来应对此次天然气紧缺并在这一过程中承担了较低的成本。

基于此，中国政府在公有产权制度下能够因应对危机的需要而突破政企关系的边界，在应对天然气紧缺过程中与主要能源公司共同承担了应对危机的责任。在这一过程中，中国政府通过行政与商业相结合的手段维护能源安全，即一方面通过暂停或回调“煤改气”运动等行政手段，另一方面则借助主要能源公司从国际市场高价采购现货天然气等商业手段来应对紧缺。显然，中国政府与主要能源公司应对此次天然气紧缺的主要行动初步表明，在能源领域奉行公共股权占多数的混合所有产权制度的国家中，政府与能源公司均为维护能源安全的责任主体，两者通过行政与商业相结合的手段维护能源安全。

五、产权制度类型与国家维护能源安全手段选择

美国政府应对1973年石油危机与中国政企应对2017年天然气紧缺的行动均表明产权制度安排决定了国家维护能源安全手段的选择。英国政府与法国政企应对1973年石油危机的补充性案例也佐证了正是产权制度的差异造成了国家维护能源手段选择的差异。在此基础上，本文进一步推测在主要国家中，实行绝对私有产权制度或公共股权占少数的混合所有产权制度的国家，依仗政府通过行政或外交手段维护能源安全；实行绝对公有产权制度或公共股权占多数的混合所有产权制度的国家，则依托政府与企业通过行政与商业相结合的方式共同维护能源安全。

（一）产权制度差异与英法两国维护能源安全手段的选择差异

上文的研究表明，产权制度安排决定了维护能源安全的主体及其所采取的手段，然而这一推论的得出仅分别基于中美两国应对两场能源危机的案例，其普适性有待于进一步验证。实际上，虽然对于特定一个或两个案例的研究本质上属于特例研究，其结果更多体现个性而非共性，然而个案研究的这一缺点可以通过增加案例的数量而得到弥补。第一次石油危机期间的英国与法国的经济体量大体相当、石油进口规模相仿、中东政策相近并且面临着极为相似的危机情境，然而两国在能源领域所实行的产权制度却具有明显的差异。

英国在化石能源领域实行公共股权占少数的混合所有产权制度，这使得英国政府无法借助本国能源巨头的力量应对第一次石油危机，最终单独承担了应对危机的职责并通过行政或外交手段加以应对。与美国类似，英国长期在能源领域实行自由放任的产业政策与绝对私有的非正式产权制度，唯一例外的是政府获准持有英国石油公司约48.5%的股份。第一次石油危机爆发后，时任英国首相爱德华·希思敦促英国石油公司为母国优先供应石油，并理所当然地认为政府持有近半数股份的英国石油公司必然会落实该要求。然而英国石油公司的高管们直接回绝了希思的要求，并指出英国法律规定履行合同优先于遵照股东的指示，高管们还认为该公司为母国优先供应石油的前提条件在于政府修改法律而非因持有股份而向该公司施压。随后英国石油公司削减了包括英国在内的所有国家约10%的石油供应，之后又削减了15%的供应，此举彻底激怒了希思。然而考虑到修改法律的困难和阻力，其最终放弃了借助英国石油公司的力量来应对危机，转而通过对内实行每周三个工作日的强制性休假政策、对外采取有助于解除石油禁运的亲阿拉伯外交政策来加以应对。不难发现，公共股权占少数的混合所有产权制度在增强英国石油公司自主性的同时也增加了英国政府的处置成本，使得后者很难逾越产权制度对前者的保护，并动用其力量以应对第一次石油危机，因而不得不独自通过行政或外交手段加以应对。

相比之下，法国在化石能源领域实行公共股权占多数的混合所有产权制度，这使得法国政府能够有效借助本国能源巨头的力量，最终通过外交与商业相结合的手段应对第一次石油危机。不同于英国，重商主义色彩浓厚的法国尤为强调政府对能源事务的绝对影响，并奉行公共股权占多数的混合所有产权制度，政府被获准持有主要能源公司的多数股权。由此，法国政府分别获准持有本国两家能源巨头埃尔夫公司与法国石油公司的全部股权和多数股权，并且在后者拥有两个董事会席位，因而能够相对有效地影响两家能源巨头的经营活动。第一次石油危机期间，法国政府向上述两家能源巨头施压优先保障母国的石油供应，虽然后者并未完全遵照政府的安排，但其与政府合作应对危机的行动仍取得了更为积极的成效。例如，法国政府通过外交手段向阿尔及利亚政府施压，后者则允许并协助两家法国能源巨头将全部的石油均运往法国，这些石油在两家能源巨头优先保障母国的刻意安排下大多在法国加工并出售，因此有效弥补了法国国内的石油供应缺口。法国政府与本国石油巨头通过外交与商业相结合的手段更为迅速有效地应对了第一次石油危机，由此法国政府也被赞誉为是当时“世界上管理能源产业最为得力的政府”。显然，相比于英国，公共股权占多数的混合所有产权制度在降低法国能源巨头自主性的同时也减轻了法国政府的处置成本，由此使得法国政府与能源巨头共同分担了维护能源安全的职责，并通过外交和商业相结合的方式有效应对了危机。

简而言之，由于在能源领域实行了两种不同的产权制度，英法两国在应对1973年第一次石油危机时采取了截然不同的手段。这再一次表明产权制度安排决定了国家维护能源安全的手段选择。进一步讲，综合本文所分析的四个案例，不难发现在中国与法国这两个实行公共股权占多数的混合所有产权制度的国家中，政府与主要能源公司均为维护能源安全的主体，两者通过行政与商业相结合的手段来维护能源安全；相反在美国与英国这两个实行绝对私有产权制度或公共股权占少数的混合所有产权制度的国家中，只有政府才会作为维护能源安全的主体，而且其只能依仗行政或外交手段维护能源安全。显然，正是不同国家在能源领域所实行的产权制度的差异造成了其维护能源安全手段的差异（参见表1）

（二）研究推论

在上述研究的基础上，本文进一步推断世界主要国家因在能源领域产权制度的差异而呈现出维护能源安全手段选择的分野。就如同英国、美国以及中国、法国的上述差异，在实行绝对私有产权制度或公共股权占少数的混合所有产权制度的其他国家中，主要能源公司的自主性较高，同时政府的处置成本也较高，能源安全依仗政府维护通过行政或外交手段实现。相反，在实行绝对公有产权制度或公共股权占多数的混合所有产权制度的其他国家中，主要能源公司的自主性较低，同时政府的处置成本也较低，能源安全由政府与主要能源公司通过行政和商业相结合的手段共同维护（详见表2）

上述一般性推论已部分通过了现实的验证。例如：在应对1979年第二次石油危机的过程中，美国政府仍未能动员本国能源巨头采取行动，最终以IEA为平台开展了削减原油消费量等的多边外交合作。美国、英国、法国、意大利等国政府在面对海湾战争和利比亚战争期间的能源不安全状况时，也未能借助本国主要能源公司的力量扩大国内石油供给、平抑油价，最后分别通过向沙特阿拉伯政府施加提高原油产量和出口量的外交压力以及借助IEA开展了释放战略石油储备的外交合作来加以应对。相反，国际油价长期低迷使得沙特阿拉伯、俄罗斯等主要产油国陷入“反向石油危机”的潜在困境中，为此沙特阿拉伯与俄罗斯等国政府开展了以提高国际石油价格为目的的联合减产行动，并要求国内主要能源公司按照2016年底维也纳会议所分配的减产配额削减产量。沙特阿美石油公司、俄罗斯国家石油公司、委内瑞拉国家石油公司等迅速遵照本国政府的要求削减了石油产量，致使国际油价自2017年初触底反弹并持续上扬，进而有效避免了母国陷入“反向石油危机”之中。需要指出的是，虽然一般性推论现已得到了部分证实，然而这些具体案例的历史过程与现实细节、产权制度对企业自主性与政府处置成本的影响程度、产权制度对维护能源安全主体及手段的作用机理等仍有待于细致考察与严谨论证。

六、结论

开放经济政治学为能源安全研究提供了全新的分析路径，使得其超越传统地缘政治与供给需求视角的长期梗桔，进而围绕对能源安全具有重要影响的政府与企业、国家与市场的关系开展探讨。产权制度是政府与企业关系的重要纽带，为两者划设了权利与责任边界，直接影响到了政府借助企业力量维护能源安全的可能性和成本，由此为能源安全研究提供了与众不同的考察视角与研究空间。

基于此，本文探析了产权制度对国家维护能源安全手段选择的可能影响及其因果逻辑。对美国政府应对1973年石油危机与中国政企应对2017年天然气紧缺的实证研究以及对英国政府与法国政企应对1973年石油危机的补充性分析均表明，产权制度安排影响到了国家维护能源安全的手段选择。其逻辑在于产权制度安排决定了企业的自主性与政府的处置成本，而不同产权制度安排会导致企业的自主性与政府的处置成本的差异。在私有产权制度下，能源公司具有较高的自主性、政府也面临着较高的处置成本，政府很难借助能源公司的力量以保障能源安全，由此政府是维护能源安全的唯一责任主体，政府主要通过行政或外交手段保障能源安全。在公有产权制度下，能源公司自主性较低、政府面临的处置成本较低，政府很容易借助能源公司的力量保障能源安全，由此政府与能源公司共同承担维护能源安全的责任，两者通过行政与商业相结合的手段维护能源安全。总之，正是产权制度的差异造成了国家维护能源安全手段的差异。