国家维护能源安全手段的选择逻辑：产权制度的视角

摘 要

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz）

经济体量、能源禀赋、对外能源依赖程度等相仿的国家在应对同一场或情境相似的能源危机时所采用的手段经常呈现出明显的差异，以美国为代表的一部分国家主要依托行政或外交手段，而以中国为代表的另一部分国家则更依赖行政与商业的组合手段。为解释这一差异，就要突破能源安全研究惯有的地缘政治与供给需求分析视角，借助产权制度来考察政府与企业的权利责任边界以及政府借助企业力量维护能源安全的可能性和成本。基于美国应对1973年石油危机与中国应对2017年天然气紧缺的实证研究以及英法两国应对1973年石油危机的补充性分析，可以发现产权制度决定了企业的自主性与政府的处置成本。研究表明，在私有产权制度下，能源公司的自主性与政府的处置成本均较高，政府难以借助能源公司的力量应对能源危机，由此独自采取行政或外交手段保障能源安全；在公有产权制度下，能源公司的自主性与政府的处置成本均较低，政府更容易借助能源公司的力量应对能源危机，由此两者共同承担维护能源安全的责任并通过行政与商业相结合的手段维护能源安全。

一、引 言

晚近以来，同类国家在面临相似甚至同一情境时选择不同发展道路或应对措施的案例比比皆是，国际关系与比较政治领域的学者纷纷注意到此类现象并试图提供周延的解释。在能源安全领域，同样值得探讨的现象是，经济体量、能源禀赋、对外能源依赖程度等相仿的国家维护能源安全的责任主体和主要手段却呈现出明显的差异。例如，在应对1973年石油危机的过程中，法国的能源公司与本国政府通力配合，共同寻找海外可靠的原油供应并优先供给本国的消费者；而母国为美国和英国的能源巨头却并未承担相同的责任，两国维护能源安全的责任由政府单独承担。再如，中国政府在本国主要能源公司大量采购现货天然气的帮助下有效缓解了2017年年末的天然气紧缺，而美国政府在面对类似的能源危机时主要通过释放政府的战略储备或通过国际能源署（IEA）与他国政府开展政策协调来加以处置。基于此，一系列问题有待于回答：在同一能源危机或相似的危机情境中，为何上述国家维护能源安全的手段呈现出明显的差异?是何种因素导致这种差异的产生?该因素促成上述差异的过程又遵循怎样的作用机理?

能源安全是本文的核心概念。如同国际关系领域的绝大多数概念，虽然“能源安全”这一概念被广泛地使用，但是其在不同研究中的意涵却不尽相同，甚至差异明显。能源安全往往要么被视为能源供给安全、通道安全、需求安全、使用安全等的替代性概念，要么被建构为包罗上述多种概念且面面俱到的复杂概念集。实际上，作为“安全”概念的分支，能源安全可以被视为能源体系易损性较低、抗损能力较强的正常状态，其中该体系中主要行为体的各国政府和能源公司以适当的成本出售、获取、分配能源并获得相应的经济和社会收益；诸如能源供应中断、能源价格非正常波动等风险得到有效的管控或处置；资源可获性、运输可达性、可负担性等安全价值能够得到满足和实现。与之相对，能源体系易损性较强，抗损能力较差的状态则可被视为“能源不安全”状态，其中最为严重的是“能源危机”状态，后者肇始于重大风险的迅速扩散与处置失当。由于缺乏一以贯之的测量标准和有效的测量指标，能源安全、能源不安全或者能源危机的状态需要通过观测能源风险是否出现和扩散、能源体系主要行为体是否对此表现出忧惧或疲于应对、前述安全价值是否无法得以实现，进而进行替代性的考察和识别。

本文着重考察了美国应对1973年石油危机与中国应对2017年天然气紧缺的行动过程、行动特点以及行动差异。虽然两组案例并非源于同一场危机情境中，但两国在经济体量、能源进口依赖程度、自助方式的必要性、所处的危机情境等多个方面具有一致性或高度相似性。亚当·普热沃斯基（Adam Przeworski）等提出的“最相似系统”（Most Similar System）明显放宽了求异法（Method of Difference）对比较研究中案例一致性的苛刻要求，为比较不同情境下的两组案例提供了方法论上的支撑。由此，本文基于“最相似系统”设计的基本要求分别对上述美、中两组案例进行比较研究。

为了探讨国家维护能源安全的手段选择差异，分析差异的生成原因、作用因素及因果逻辑，本文从六个方面进行分析：第一部分是引言；第二部分回顾能源安全研究的主要进展，在试图突破现有研究视角的基础上提出了以产权制度为核心的分析框架；第三部分和第四部分分别阐述了美国应对1973年石油危机与中国应对2017年天然气紧缺的历史过程及主要手段；第五部分通过英、法两国应对1973年石油危机的补充性案例加以佐证并且在前文研究的基础上提出了推论；第六部分是结论。

二、文献综述与分析框架

工业革命以来，围绕能源而爆发的战争、族群冲突、经济危机和社会动荡数不胜数，由此能源远远超出了其固有的经济属性及其他大宗商品的市场地位，被视为关乎国家安全的“政治商品”和“战略商品”。作为能源政治研究的核心议题，能源安全得到了学界的广泛关注与深入探讨，相关研究成果卷帆浩繁。基于此，本文尝试梳理能源安全的研究谱系，力求突破该领域研究的视角梗桔，在此基础上提出关于国家维护能源安全手段选择的分析框架。

（一）能源安全研究的理论进展与视角局限

虽然能源安全的研究成果纷繁、研究谱系庞杂，但两条主要脉络则颇为清晰。

第一，基于地缘政治视角的能源安全研究。能源地缘政治研究主要关注三个议题：

其一，能源主产国国内局势的变化对能源生产、投资、国际贸易的影响。杰夫·科尔根（Jeff D. Colgan）和张建新等指出主要能源出口国的经济改革失败、财富分配不公、政治矛盾激化、采取过于冒失的外交或军事政策等均会严重影响其能源产销量，进而威胁到能源进口国的能源安全。作为全球能源的主产区和各类纷争最为集中的地区，中东国家的国内政局变动、宗教冲突消长、反恐战争进展不仅常常在地缘政治层面上诱发震荡，还在全球能源安全领域激起层层波澜。

其二，能源通道的安全性。能源运输是连接能源生产国与消费国的中间环节，其运输通道的选择不仅基于运输效率、运输成本等功能性考量，很大程度上还受制于地缘政治影响。通道控制权与资源控制权、市场控制权一样，都是一国对能源控制权的重要体现。但绝大多数国家并不具有能源通道的控制权，其能源安全常因能源通道沿线国关系转冷、沿线地区局势紧张等因素受损。查道炯等注意到能源海上运输阻塞点的重要战略价值，认为马六甲海峡和霍尔木兹海峡附近国家的政治及安全形势恶化对中国乃至所有消费国的能源安全都具有显著的负面影响。

其三，美国外交政策与军事行动对地区能源商业活动及特定国家能源安全的影响。得益于超凡的综合国力和介入地区事务的能力，美国对全球能源事务具有举足轻重的影响，其干预能源生产国的内部事务或动用军事力量阻隔能源运输线路都增加了能源生产和贸易的不确定性。美国的上述行动对其他国家的能源安全产生了影响，奥斯汀·腾斯强（Oaystein Tunsjo）等指出美国外交政策与军事行动对中国能源安全的影响颇为显著，前者可以动用海军阻断后者的能源通道。

第二，基于能源供需关系视角的能源安全研究。能源供需研究剔除了政治局势、安全政策等政治因素，仅注重考察供需变化对能源安全的影响，因而具有更强的功能性色彩。

一方面，能源供需研究主要关注全球和部分国家的能源供需形势。能源供需失衡是能源不安全状态的深层次结构性诱因，其爆发和蔓延往往颇为迅速、市场性恐慌则倾向于放大失衡的负面影响、政府和能源公司很难以低成本的方式有效应对，因此供需关系研究长期占据着能源安全政策性研究的核心议程。丹尼尔·耶金（Daniel Yergin）、张宇燕等均指出全球能源供需关系变化迅速，信息不对称、投资时滞以及其他不可抗力使得全球能源市场长期在供过于求和供不应求之间回摆，这种供需关系的常态化动荡增加了能源体系的易损性以及政府维持能源安全状态的成本。

另一方面，能源供需研究还着重探讨能源供给国之间或消费国之间的竞争关系以及由此引发的外交互动或政策调整。例如，石油输出国组织成员国经常为了争夺市场份额而违约增产，恶性的市场份额竞争致使该组织的限产保价行动效果不彰。同样，查尔斯·格拉泽（Charles L. Glaser）等则特别关注了中国愈发旺盛的能源需求对美国能源安全的影响，进而指出中国能源需求的增长挤占了美国的能源进口空间，并促使两国陷入能源安全困境。

总的来说，学界基于地缘政治和供需关系两种视角，对特定国家的能源安全现状等进行了翔实的政策分析，也为能源争端如何升级为战争行动等提供了深刻的学理阐释。即便如此，上述两种研究视角的局限性也同样明显：

其一，地缘政治和供需关系研究视角将大部分能源安全研究禁锢于“一事一议”的还原主义分析中，难以发现规律并建构分析框架。基于上述视角开展的研究大多侧重于探讨全球或某国的能源安全现状、挑战及应对策略，然而这些研究均不可避免地把对上述议题的探讨还原为对能源供应关系和地缘政治局势的分析。这使得能源安全研究长期停留在研究对象的外在情境分析中，外在情境被视为施动者，而研究对象则始终处于被动应激的受动者地位。由于地缘政治局势和能源供应关系不断变化，对研究对象的分析也随之调整，这导致了能源安全研究呈现出一国一议、一事一议、一时一议的特质，进而很难发现能源安全问题的规律性，由此阻碍了能源安全分析框架的建构。显然，能源安全的上述还原主义研究无法对能源供应关系和地缘政治局势相似的两个国家为何采取截然不同的维护能源安全手段等类似的问题提供周延的解释。

其二，地缘政治和供需关系研究视角并未打开“国家的黑箱”，无法观测到国家内部各行为体的利益目标、行动逻辑及其对国家能源安全的影响。20世纪90年代以来，国际政治和国际政治经济学领域兴起了研究层次回落的浪潮，试图找回一度被抛弃的国内变量，滥筋于此的新古典现实主义范式与“开放经济政治学”研究路径为国际政治学和国际政治经济学研究提供了绝佳的单元内部分析视角。作为国际政治经济学的分支，能源政治领域似乎并未受到此次浪潮的浸染，下沉于国内层次的研究鲜有出现。特别是能源安全研究的地缘政治和供需关系研究视角停留于单元层次的观察与分析，忽视了政府和能源公司等单元内部行为体的利益目标与行动逻辑差异。在特定国内制度结构约束下，追求企业利益最大化的能源公司与捍卫国家利益的政府频繁进行互动和博弈，分别基于市场手段和政策工具争相塑造国家的对外能源关系与能源安全现状。然而这都被地缘政治和供需关系研究视角忽视，基于这两种视角的研究在探讨国家能源安全上难免相对粗糙。

总之，虽然地缘政治和供需关系分析为能源安全研究提供了纵览全局的“广角镜”视角，而研究国家维护能源安全的手段选择则更需要借助细致入微的“放大镜”视角予以考察与分析。

（二）产权制度的解释价值与分析框架

产权制度长期囿于产权法和制度经济学的范畴，发韧于罗纳德·科斯（RonaldH. Coase）对企业组织形式和交易成本的探讨。此后，道格拉斯·诺斯（Douglass C.North）等产权制度研究的旗手在产权法学与制度经济学的范畴内重点关注了交易成本、企业产权、企业合约、产权保护等议题，对市场主体之间的产权划分及其经济福利开展了大量探讨。然而，有别于制度经济学家和产权法学者对企业与企业之间的产权划分与权利分配的关注，本文对产权制度的探讨侧重于产权划分背后政府与企业的权利关系。

从狭义上讲，产权制度是指明确并限定财产所有权及财产所有者权利和义务的一系列规章及制度安排。宏观层面，《宪法》及《物权法》等相关法律框定了某一国家产权制度的顶层设计；微观层面，产权所有主体的市场活动与司法实践发展了非正式产权制度安排。正式或非正式的产权制度明确了企业与企业、政府与企业以及其他主体之间的权利与责任关系，为各个主体之间设了一条无形的边界，为能源安全研究提供了单元内部解释视角。基于产权归属主体划分，产权制度可以被划分为私有产权制度、公有产权制度和混合所有产权制度。虽然绝大多数国家在宏观层面均坚持混合所有的产权制度，但某一特定领域所约定俗成的产权制度差别明显。在能源领域，不同国家分别奉行绝对的公有产权制度、公共股权占多数的混合所有产权制度、公共股权占少数的混合所有产权制度以及绝对的私有产权制度。

如同约翰·伊肯伯里（G. John Ikenberry）所提出的维护能源安全行动的社会联盟、国家结构、社会组织结构视角，产权制度也为能源安全研究提供了全新的单元内部研究视角。在能源危机状态下，政企关系中处于强势一方的政府不仅会动用行政资源，而且倾向于借助能源公司的商业资源以维护国家能源安全，然而产权制度的“边界作用”对此有所限制，其直接影响了政府借助能源公司维护能源安全的可能性与成本。具体而言，这种影响体现在两个方面：

第一，企业自主性。企业自主性用以衡量企业根据自身经营需求，独立自主选择经营策略、开展经营活动的程度。在政企关系中处于强势地位的政府可以通过国有化、临时接管、安排人事以及直接干预经营活动等多种方式来对企业施加影响，以实现自身目的，但同时抑制了企业自主性。然而产权制度的存在为政府与企业之间划设了权利与责任边界，客观上起到了保护企业自主性的作用。由于在能源领域产权制度设计上的差异，不同国家主要能源公司的企业自主性差异明显：在能源领域实行绝对私有产权制度的国家中，能源公司具有充分的自主性。能源公司的经营活动完全以营利为目的，自主开展投资、并购、上游开采、下游精炼、市场销售、回购股票等活动，具有极强的企业自主性，完全不承担协助政府维护国家能源安全的责任。相反，在能源领域奉行绝对公有产权制度的国家中，能源公司的自主性受到严重抑制，主要能源公司实际上沦为了政府在能源领域的职能延伸和能源政策的执行工具。能源公司承担了大量的非经营责任，如雇佣远多于实际需要的雇员以保障就业、为成品油销售提供补贴以降低油价、参与援建以帮助政府实现财富的转移支付、以高于市场水平的报价从国际市场购买能源以保障国家能源安全，等等。在这一过程中，能源公司的自主性较低，其部分放弃了贯彻获取收益的企业目标，相反致力于落实保障社会公共福利、维护国家能源安全的政府目标。在能源领域实行公共股权占多数的混合所有产权制度和公共股权占少数的混合所有产权制度的国家中，能源公司的自主性介于上述两个极端之间。

第二，政府借助能源公司来处置能源危机的成本（简称处置成本）。在能源安全的正常状态下，政府干预能源公司正常经营的动力相对有限，即便在实行绝对公有产权制度的国家中，政府也全力支持其完全控股的国家能源公司实现利润最大化。然而在能源危机状态下，政府干预能源公司经营活动的动机格外强烈，即便在奉行绝对私有产权制度的国家中，政府也希望借助私有能源公司以保障国家能源安全。由于产权制度的存在，政府无法无成本地借助能源公司的资源来处置能源危机，这种处置成本具体表现在三个方面：一是汲取成本，即政府从能源公司非正常获取机密商业数据、市场信息、资金、设施等各种资源的成本；二是动员成本，即政府通过行政命令、约谈等方式动员能源公司承担应对能源危机的职责并采取非经营性行动的成本；三是政治成本，即由政府协调能源公司应对危机的过程缓慢低效、效果不彰而引发的政府声誉受损、支持度下跌等民意成本。由于在能源领域产权制度设计上的差异，不同国家政府的处置成本存在明显的差异：在能源领域实行绝对私有产权制度的国家中，政府的处置成本最高，其无法有效地从能源公司中获取应对能源危机的各类资源；难以动员能源公司放弃自身商业利益与其共同应对能源危机；很可能因为没有较好地协调能源公司应对危机而声誉严重受损。相反，在能源领域奉行绝对公有产权制度的国家中，政府的处置成本最低，几乎能够不受任何约束地从能源公司中获取应对能源危机的各类资源；非常轻易地动员能源公司放弃追求商业利益并与之共同应对能源危机；基本可以在能源公司的帮助下因快速有效地应对能源危机而广受民众赞誉和支持。在能源领域实行公共股权占多数的混合所有产权制度和公共股权占少数的混合所有产权制度的国家中，政府的处置成本介于上述两个极端之间。

企业自主性与处置成本并非相互独立，而是“同一枚硬币的正反两面”，具有高度的相关性。总的来看，当企业自主性较高时，政府的处置成本也往往较高；当政府的处置成本较低时，企业自主性也通常较低，两者同升同降。需要指出的是，产权制度安排影响维护能源安全的责任主体与主要手段并非“自我证实的预言”，产权制度安排是否产生影响以及如何产生影响都需要经过历史与现实的验证。基于此，本文提出以产权制度为核心的分析框架（参见图1），并且认为国家在能源领域所实行的产权制度的差异直接导致了其维护能源安全手段的选择差异。

一方面，在能源领域实行绝对私有产权制度的国家中，政府是维护能源安全的唯一责任主体，政府主要通过行政或外交手段保障能源安全。具体而言，在私有产权制度安排下，能源公司具有较高的自主性，政府也面临着较高的处置成本，由此政府很难借助能源公司的力量以保障能源安全。受此影响，政府主要通过释放政府能源储备、实施能源配给紧急状态、以能源国际组织为平台协调各国政府采取统一行动、向与其能源安全直接相关的国家开展外交施压等行政或外交手段保障国家能源安全。

另一方面，在能源领域奉行绝对公有产权制度的国家中，政府与能源公司共同承担维护能源安全的责任，两者通过行政与商业相结合的手段维护能源安全。具体而言，在公有产权制度安排下，能源公司自主性较低、政府面临的处置成本较低，由此政府很容易借助能源公司的力量保障能源安全。面对能源危机时，政府除了通过实施能源配给紧急状态、释放政府能源储备等行政手段外，还能够要求能源公司调整其经营活动，采取包括按需调配能源、从国际市场高价采购能源等可能有损公司收益的商业手段协助政府保障国家能源安全。