三份光伏文件解读：给了存量一条“活路” 补贴拖欠与行业发展相伴而行

随着财政部、国家发改委、国家能源局先后发出三份文件，2020年乃至2021年光伏电站发展趋势更加清晰——取消目录管理、改为补贴清单模式，存量问题用“撒胡椒面”的方式解决，继续沿用19年的竞价模式、但补贴总额更少了，继续支持户用分布式光伏发展（2021年可能还有补贴），2021年新增地面光伏、风电项目全面取消补贴，同时实行配额制下的绿色电力证书交易（为无补贴项目增收）。

（来源：微信公众号“光伏們”作者：王超 臧超）

这三份文件核心指明了以下事项，当然也有信息需要主管部门继续明确：

以收定支。“根据可再生能源发展规划、补助资金年度增收水平等情况，合理确定补助资金当年支持新增项目种类和规模，财政部将商有关部门公布年度新增补贴总额。” 据悉，2020年用于当年新增的各类可再生能源年度补助资金约为50亿，支持项目类型包括：光伏、陆上风电、海上风电、生物质（垃圾）发电，以及支持新能源消纳的工作。

根据财政部安排，2020年新建光伏规模补贴预算为15亿，虽然低于之前预期的17.5亿，但仍为可接受的额度——毕竟2019年的补贴规模没有用完。据了解，此额度有可能需要在全国两会提交人大审议。但很显然，从2019年的实施情况来看，时间可能比总盘子更为重要。

由于为征求意见稿，暂定的户用光伏5亿与竞价规模的10亿，或许不同类型从业者，对此仍有不同意见，在无重要不合理影响预期的话，有可能最终将按此比例分配补贴总盘子。

从户用光伏市场来看，按1000小时测算，7分/千瓦时补贴将对应超过7GW的户用规模。按此推算，2020年的户用光伏仍将是一个火爆的细分市场。但对于竞价项目来说，补贴强度将进一步压缩。

存量项目补贴拖欠问题。其中一个重大改动是：从目录管理模式转向项目清单模式。对于这些存量项目，进入补贴清单，相当于获得了“身份证”。有了“身份证”，这些项目才能获得认可，才能够在市场上通行，对于目前亟待交易的存量光伏电站来说，无疑是一个利好。有行业人士告诉光伏們，在当前的光伏电站买卖市场，即使项目已经获得指标，但如果没进到补贴目录中，买家会将这些项目从可交易的名单中剔除，或者只愿意以脱硫煤电价来收购。

实际上，这一规定背后还有一个很重要的“确权”问题。此前光伏們陆续接到一些行业人士的咨询，“如何确定这个项目是否有指标以及上网电价是多少？”，尤其是一些延期并网的光伏电站往往无法找到对应的政策条文来明确上述问题。其实，在很多省份存在“承诺有指标，但找不到指标项目清单”的情况，并且据光伏們了解，这一问题非常常见。如上文所述，这也会直接影响光伏电站交易的推进。

根据文件，三部委已发文公布的1-7批目录内项目直接列入电网企业可再生能源发电项目补贴清单；七批目录之外的项目通过国家可再生能源信息管理平台填报电价附加申请信息，电网企业根据财政部等部门确定的原则，依照项目类型、并网时间、技术水平等条件，确定并定期向全社会公开符合补助条件的可再生能源发电项目清单，并将清单审核情况报财政部、国家发展改革委、国家能源局。这意味着，项目的“身份”将得以明确——通过国家可再生能源信息管理平台，可以给项目的指标、电价进行确权。

对已经建成的均超过200GW光伏、风电，除了光伏扶贫、户用光伏、19年竞价光伏项目外，都将是“撒胡椒面”式获得补贴，因此既可以叫做“补贴发放新方案”，也可以叫做“补贴拖欠新方案”。

希望主管部门能想到一个先借后还的好方案。

补贴发放顺序。有限的补贴额度如何发？文件中也明确了：依照项目类型、并网时间、技术水平等条件。先提的项目类型，因此光伏扶贫、户用光伏、2019（2020）年竞价项目以及自愿转平价（自愿放弃补贴）的项目优先获得补贴。

年度征收的电价附加覆盖光伏扶贫、户用光伏和竞价项目绰绰有余，因此这三类项目将不拖欠补贴，每年都能收到。官方解读的意思是，对于自愿转为平价项目的存量项目，财政、能源主管部门将在补贴优先兑付、新增项目规模等方面给予政策支持。但谁会自愿转平价的电站呢？

第二项是并网时间，因此前七批项目虽然会缩减一部分补贴额度，但还是会有优先权。但如何分配前七批和之外的项目补贴额度，还有待观察。

第三项是技术水平。在这里主要是指光伏领跑者项目。这也与之前主管部门在领跑者相关文件中提到的优先拿到补贴相呼应。所以，至少在同期建成的项目中，领跑者电站将会优先拿到补贴。

单个项目补贴额度确定办法，有待主管部门出台细则进行说明。

补贴兑付主体：电网企业。电网企业一方面是可再生能源电力附加征收的主体，另一方面也将承担兑付电价的责任，相应的补贴由中央财政按既定规则与电网企业结算。至于各省电网公司如何实施，从以往的经验看，相差较大，有的省积极——积极垫资、积极从中央争取补贴额度，有的省则放任而为。

接网工程和输配电价。接网工程不再享受国家可再生能源电价附加补助资金的补助，转而放到输配电价中一并考虑，同时还要求地方电网企业回购可再生能源发电企业建设的接网工程，但这种趋势下，除非输配电价中有显著的利润空间，否则回购将变得越来越难。

2020年的电价。在国家能源局《关于2020年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（下称2020意见稿）中，并没有透露，只明确竞争配置模式与2019年相同。据悉，目前2020年指导电价并未确定，户用光伏补贴是7分还是1毛，业内也有不同的观点；三类资源区和工商业分布式指导电价，也有数种方案在讨论中。

其实，即便指导电价在2019年的基础上不调整，只要全国消纳空间达到一定规模，光伏项目仍未竞的“头破血流”。虽然去年的补贴额度没用完，但今年的边界条件是10亿，除非各地上报项目量出现大幅下滑，用完10亿是很容易的事清。

在此，行业的核心诉求就是——尽快确定电价。

平价项目的放权。虽然此前主管部门一再强调，平价光伏、风电项目各省可自行实施，但部分省能源主管部门还是认为国家主管部门发文，才能更好推动平价项目的申报和推动工作。于是便要求各省在3月中旬上报无补贴平价项目，但至于4月份之后平价项目能否继续申报，答案是肯定的，只要满足条件，2020年底前随时可以。

对于平价项目来说，2020年是有保护性优先政策的最后一年，这个“保护性”政策指的是20年不变的固定上网电价。随着基准电价+浮动市场化机制的实施，未来脱硫煤电价也将随行就市，光伏发电的上网电价也将随之波动，未来项目的收益率测算也将更为复杂。

竞价政策时间安排与报送。国家要求最终报送时间是2020年4月30日，一方面是考虑时间再推迟不利于当年建设规模的放量，另一方面也担心如果把时间提前，价格司的政策出不来。相比19年，20年的竞价周期提前了2个月，相对来说更有利电站当年建成。

配额绿色电力证书。首先，该绿证与两年前的自愿绿证完全不同，自愿绿证是为了解决补贴拖欠而设置，配额绿证是为了给无补贴可再生能源提供额外收益，推动配额制的实施效果。

如果从2021年1月1日起实施配额绿证，意味着地面光伏、风电项目将在2021年全面去补贴，这些项目可通过配额绿证获得额外收益。

补贴退坡。

2021年之后，地面/工商业分布式光伏电站将完全退出，户用还留了一个“口子”。文件很明确表示，新增海上风电和光热项目不再纳入中央财政补贴范围，按规定完成核准（备案）并于2021年12月31日前全部机组完成并网的存量海上风力发电和太阳能光热发电项目，按相应价格政策纳入中央财政补贴范围。

而关于光伏电站项目，文件中表述为“持续推动陆上风电、光伏电站、工商业分布式光伏价格退坡；积极支持户用分布式光伏发展”，事实上，太阳能“十三五”规划中已明确2020年实现用户侧平价的目标。

但此次文件在户用光伏电站上其实是留了一个悬念的，并未将户用光伏与地面/工商业分布式一并提及，实际上意味着2021年之后，户用光伏有可能是还会有国家补贴的，当然具体还要看行业的降本情况。

“可怜”的海上风电和光热发电。

根据要求，2021年底没有全容量并网的这两类项目，将不再享受中央财政补贴，言外之意，地方政府愿意给补贴也行。

海上风电建设周期长，要在2年内完成全容量并网，难度很大，并且补贴强度大、利用小时数高，海上风电未来两年将“吃”掉大量补贴额度。

光热产业仍在降本过程中就遭受如此“打击”，短时间内做到光伏度电成本，难度很大。目前这个产业正考虑如何将自身发电出力的平滑性与光伏相结合，探索更大的发展空间。

自2012 年《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建〔2012〕102 号）到今天的《可再生能源电价附加补助资金管理办法》（财建〔2020〕5号）（以下简称“补助资金管理办法”），我国可再生能源行业已经过去了整整八年，沧海桑田，光伏、风电已经成长为中国乃至全球可再生能源发展的主力军。尽管错过了这么多年，但这份政策的出台，仍是为中国可再生能源的发展指明了方向。

借助某业内人士的评论，“错过了2017年政策调整的最好时机，转圜的余地越来越小；但不调整，就是越来越无解的囚徒困境。无论如何，明确规则，明确预期，在有限的资源里给行业和企业最大的支持！”

2020年的光伏、风电，值得期待！