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财政部的一则官宣回复,将曾经被业内热烈讨论的补贴缺口问题,再次推上了舆论的制高点。
(来源:微信公众号“能见Eknower”作者:饱饱)
9月27日,财政部官网发布《财政部对十三届全国人大二次会议第9258号建议的答复》,其中明确了对于光伏存量项目的三个解决思路,一是拟放开目录管理,由电网企业确认符合补贴条件的项目,简化拨付流程;二是通过“绿证”交易和市场化交易等方式减少补贴需求;三是与税务部门保持沟通,进一步加强可再生能源电价附加征收力度,增加补贴资金收入。
财政部强调,在当前形势下,暂无法提高电价附加征收标准。另外,国债具有强烈市场信号,在非特殊时期或遇到特殊困难情况下,不宜启用。这意味着,此前被市场寄予厚望的两条可行措施,也化为了泡影。
10月8日,财政部发布了《关于2019年中央政府性基金预算的说明》。数据显示,2019年可再生能源电价附加收入预算数为835亿元,比2018年执行数增加48.9亿元,增长6.2%。2019年可再生能源电价附加支出预算数为866.1亿元,比上年执行数增加27.22亿元,增长3.2%。
值得注意的是,在2019年可再生能源电价附加支出预算数中:中央本级支出预算数为780.1亿元,按项目类型分:风电366.65亿元,光伏351.05亿元,生物质62.41亿元。
然而,这对于近年爆发性增长的光伏行业来说却仅仅是杯水车薪。中国光伏行业协会统计数据显示,2018年,中国可再生能源补贴缺口已超过1400亿元。根据财政部统计,截至2017年底,光伏电价补贴缺口达到1000亿元,光伏每年所需补贴约901亿元。
十余年间不断滚存下来的巨大补贴缺口,成为光伏行业的一道坎。根据财政部的最新表态,可以预见的是,此前大力扶持新能源的财政补贴即将完成历史使命,光伏的下一个五年,要靠自身的竞争力取胜。
01由来已久的补贴"沉疴”
随着雾霾问题加剧,能源安全问题日益突出,光伏等新能源产业的发展迫在眉睫,由此也埋下了补贴问题的火种。
2006年,国家颁布《中华人民共和国可再生能源法》,大力支持并发展可再生能源。在执行过程中,确立了我国上网电费结算方式。
2013年对于中国光伏行业来说,是一个具有里程碑意义的年份。这一年,中国光伏应用市场开始真正启动,并一路狂飙。
2013年7月,国务院发布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》。一个月后,国家能源局发布《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》,明确光伏补贴从金太阳“事前补贴”正式转为度电补贴。
具体而言,光伏的上网电价结算包含两部分:当地脱硫煤电价+可再生能源基金。而光伏补贴,实际上是“可再生能源基金”的另一种说法。它是根据国家的法律法规,从全国人民电费里面收取的,用之于全社会,本质上是很清晰的收支关系。依照可再生能源法,国家肩负着“直接收取”和“保障支付”的双重责任。
十余年过去,我国光伏新增装机和累计装机均已经领跑全球。受益补贴,从2013年到2018年,中国光伏行业新增装机分别为9.58GW、10.56GW、15.13GW、34.15GW、53.06GW、44.26GW,分别同比增长199.38%、10.23%、43.28%、125.71%、49.52%、-16.58%。
截至2019年4月底,已并网光伏达到1.81亿千瓦。但与之伴随的是,补贴缺口以燎原之势日益扩大,每年高达千亿之巨,大量的补贴不能及时到位,已经影响到企业的资金周转。不少光伏电站持有量较大的企业补贴拖欠数额已达数十亿元,导致民营企业纷纷出售手中电站资产,以改善现金流。
关于补贴缺口持续扩大的原因,国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任、中国能源研究会可再生能源专业委员会主任委员李俊峰认为,一是征收不到位,导致入不敷出;二是征收额度没有随可再生能源规模的扩大而提高。李俊峰指出,补贴来源是从可再生能源电价附加征收,每年应征收1000亿元,但是征收比例仅75%左右,年度欠收200多亿元,长此以往而造成了历史欠账,并多年累积、滚存而成为1000亿元的缺口。
同时,作为可再生能源补贴的唯一来源,可再生能源附加的额度没有按照可再生能源法的要求及时调整。可再生能源电价附加自2007年的0.1分/千瓦时、2012年调整为0.015元/千瓦时,到2016年提高至0.019元/千瓦时。随着产业规模的扩张,总补贴数额同步增长。2017年,新能源装机大幅增长,但没有相应提高附加费。
根据中电联数据,截止2018年6月底,中国光伏总装机容量为15606万kW,而进入前七批进入可再生能源补贴目录的光伏电站规模共计约50GW,仅占目前中国总装机规模的32%。
行业分析人士计算,由于新能源项目快速增加,在包括光伏在内的所有新能源项目纳入补贴后,2018年底的补贴缺口高达2088亿元。
反观火电行业,与光伏行业相比则是天差地别。公开资料显示,从2000年到2017年近20年间,国家共计为国内煤电脱硫脱硝补贴了超过2万亿元,现在每年超过1200亿元,近二十年来平均每年的补贴也在1000亿左右,并且火电的补贴直接转移到了电价中进行全社会分摊。
对此不少专家指出,光伏承担了国家能源改革转型、节能减排、城市空气改良、环境污染和雾霾问题解决的历史使命和根本责任,当清洁能源达到煤电的真实价格时,就应当大力支持和发展,每年500-1000亿的补贴是值得的。同时有专家表示,如果社会用电每度附加增加到3分钱,补贴将由此全部解决。
02“量”“价”难全的补贴政策
实际上,合理的补贴政策,应经得起补贴成本和环境收益的核算。但从成效方面看,对光伏行业的补贴收益有且只有环境效益。这也在潜移默化中,形成了光伏补贴政策改革的难解之题。
目前,中国光伏装机容量已跃居世界第一,仍在高速发展。根据中国光伏行业协会统计,2007-2017年,光伏组件和系统价格下降幅度达90%。如今我国光伏组件的生产成本已降至近2元/瓦,系统设备投资已降至近5元/瓦的全球领先水平。在近期公布的光伏领跑者项目中,已有企业报出了0.31元/千瓦时的最低申报电价,创下中国光伏投标电价最低记录,已经低于当地的标杆燃煤电价。
对于政府而言,虽然高额补贴驱动了高速发展,却导致了政策调整的相对滞后。由于政府和能源企业信息之间的高度不对称,传统的固定电价制度难以适应光伏发电成本瞬息万变的形势,间接造成了补贴缺口的扩大。
对于企业来说,价格和产量是其参与市场竞争、赢取市场份额的筹码。此前的固定上网电价政策是在“量价齐升“的背景下推动光伏行业发展,也正是因此,多数企业选择无穷扩张产能,到了竞争开放的环境中,“量”“价”则难全。这种实际发展状况也衍生出补贴问题以及“弃光”量居高不下的双重悲剧。
对此,国家开始采用上网电价竞标的方式对光伏进行补贴。相比之下,上网电价竞标制度以市场竞价的方式,真实的发现和还原光伏发电的成本,为大幅度降低补贴资金提供了现实可行的选择。
从市场环境角度,此前业内专家对解决光伏补贴缺口提出了一系列建议,包括扩大上网电价竞标项目范围;调整新增装机规模;将上网电价调整到位,使光伏的投资回报率回归市场平均状况;适当增收居民用电的可再生能源电价附加;考虑已光伏发电一定占比原则,制定合理的最低保障利用小时数,促进光伏参与电力市场交易;加快电力市场改革,释放光伏发电的竞争优势等等。
如今,财政部的态度已经较为明显,电价附加征收标准无法提升,国债方式绝不可行,已有资金相对固定,解决方式却依旧困难重重。根据之前的补贴政策,光伏标杆电价将每年下降一次,而据目前的光伏成本下降速度,业内测算,在2020年前后,光伏将可以实现平价上网,不再需要国家补贴。
总体而言,在当前的新形势下,光伏已经迈入发展壮大的阶段,曾经催生光伏发电高额补贴政策的历史因素已经发生变化。时移世易,对光伏补贴的指望应当适可而止,当下的光伏行业,自谋生路才是硬道理。
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