国家维护能源安全手段的选择逻辑：产权制度的视角

三、私有产权制度与美国能源安全

在能源危机肆意蔓延的艰难时世下，市场陷入恐慌、经济增长受阻、社会出现动荡，不仅能源公司大幅调整其经营活动，而且政府也以罕见的力度介入能源事务，试图开展一系列行动以应对能源危机、维护国家能源安全。在此过程中，政府与能源公司互动频繁，两者的关系亲疏、合作的难易、应对危机的成效等都得到了最直观的体现。显然，能源危机状态而非能源安全状态是考察产权制度对能源安全影响的绝佳情境。美国在石油产业领域实行绝对私有的产权制度，这使得美国政府几乎无法借助能源公司的力量应对1973年石油危机，只得尝试通过行政或外交手段维护其能源安全。

（一）艰难时世：

1973年石油危机与美国政府的应对

“十月战争”爆发后阿拉伯石油输出国组织（OAPEC）的提价、减产、禁运政策直接促成了第一次石油危机。“十月战争”始于1973年10月6日埃及和叙利亚对以色列的突袭，终于各参战国接受联合国第338号决议，前后仅持续20天。然而这一规模有限的地区战争引发的石油危机对世界能源格局和全球经济形势产生了举足轻重的影响。1973年5月，沙特阿拉伯国王费萨尔·本·阿卜杜拉齐兹与石油大臣艾哈迈德·扎基·亚马尼就以动用石油武器相威胁，要求美国政府放弃支持以色列；同年10月8日，沙特阿拉伯要求阿美石油公司削减一半的管道石油运输量；10月16日，OAPEC宣布将石油价格从每桶3.01美元提升至5.12美元，涨幅约70% ；10月17日，OAPEC宣布逐月减产5%，并威胁对向以色列提供援助的国家开展禁运；10月19日，OAPEC国家先后宣布对美国实施石油禁运；11月5日，OAPEC宣布石油产量削减幅度从5%提高到25%，重点惩罚美国与荷兰。至此，OAPEC通过提价、减产、禁运等方式掀起了“石油短缺风暴”，而美国始终处于这场风暴的中心。

美国能源巨头在其母国应对第一次石油危机的过程中发挥了消极的作用。实际上，自从美国政府在1947年11月宣布支持以色列建国方案以来，美国能源巨头在阿以阵营的选择上就与本国政府分道扬镳，并且极力游说美国政府采取亲阿拉伯政策。第一次石油危机发生后，美国能源巨头与政府的矛盾被进一步激化：首先，埃克森、美孚、雪弗龙等美国能源巨头及其控股的阿美石油公司完全执行了OAPEC的减产和禁运政策。阿美石油公司完全按照沙特阿拉伯的要求最初削减了10%的产量，之后将减产规模扩大至25%，成为当时削减产量的绝对主力。由于减产执行迅速得力，沙特政府甚至对“美国公司支持阿拉伯阵营”表达了高度赞许。其次，美国能源巨头实行了所谓的“苦难共担”策略，不仅未能有效填补母国的石油需求缺口，而且使其分配到的石油供给远低于预期。在危机期间，美国能源巨头综合考虑原油品种、产地距离等多个技术性因素，将产自阿拉伯国家的原油调配至未受禁运的国家，将其他国家的原油调配至美国等受禁运的国家，同时力求通过人为的原油调配使得各国共同分担危机的影响。然而，美国能源巨头执行“苦难共担”并非出于仁慈和责任，而是基于经营收益最大化的考虑。特别是，因为担心将大量石油运往美国而招致其他国家政府的调查和惩罚，同时日本等石油对外依存度更高的国家愿意支付更高的价格，美国能源巨头将石油更多地运往日本和欧洲，而给美国分配的石油则远低于预期。

美国政府在石油危机期间曾试图说服能源巨头为本国提供更多石油，然而这种说服不仅不具强制力，而且从结果上看并未产生任何影响。虽然美国政府从未公开施压能源巨头为本国提供更多石油，但其一直尝试说服后者这样做。仅在1973年10月至12月间，国务卿亨利·基辛格就先后三次召集了由美国石油巨头高管参加的秘密会议，探讨了与能源巨头分配石油供应相关的诸多问题。联邦能源局局长约翰·索希尔在参议院作证时承认美国政府敦促能源巨头将石油“尽可能多地运回美国”。然而，由于石油配给属于能源巨头的正常商业活动，美国政府也并未得到干预其经营的授权，因而美国政府的秘密施压根本不具有强制力，如同在1957年要求能源公司“自愿遵守”石油进口配给制的号召一样无疾而终。从结果上看，美国能源巨头并未提高对母国的石油供应，政府的施压行动没有任何成效。

美国能源巨头置母国能源安全于不顾的自私行为在美国政府内部再次掀起了一场关于组建政府完全所有的能源公司的大讨论。早在第一次世界大战刚结束时，就有参议员因为担心美国最终会耗尽国内石油储量，而提议组建政府所有的能源公司。第二次世界大战期间，美国内政部长兼国防石油协调主管的哈洛德·伊基斯竭力推动建设一个政府所有的石油储备公司。然而由于美国能源巨头和国务院等多个部门的强烈反对而作罢，美国政府中的反对人士坚定地认为政府不应直接介入能源开发与盈利、罗斯福新政并未授予政府以这样的权限、能源公司私有制而非公有制更具优势。第一次石油危机肆意蔓延期间，组建政府所有的能源公司再次进入美国政府的主流议程，然而出于上述同样的原因，该提议再次夭折。组建政府所有的能源公司的构想在第二次世界大战期间尚得不到支持，在烈度相对有限、时间相对短暂的1973年石油危机中更是阻碍重重。

在借助私有能源巨头应对石油危机无望、组建政府所有能源公司受阻的情况下，美国政府采取了一系列外交和行政手段来应对危机。首先，开展穿梭外交以寻求解除禁运。美国由于力挺以色列而遭受了OAPEC国家最严厉的制裁，而早日解除制裁则是美国政府所需要解决的最紧迫问题。早在“十月战争”末期，基辛格就开始了以游说以色列撤军、阿拉伯国家解除石油禁运为目的的穿梭外交。为此，基辛格最初在埃及、以色列、沙特阿拉伯三国之间来回奔波，而后在以色列和叙利亚之间反复斡旋，最终以色列与埃及、叙利亚联军脱离了武装接触，撤出了自“六·五”战争以来侵占的两国领土。1974年初，基辛格试图解除禁运的努力成效渐显，当年1月初，沙特阿拉伯执行减产禁运政策的立场有所松动；3月，沙特阿拉伯等7个主要阿拉伯产油国宣布解除禁运，至此扼住美国能源供给命门的石油禁运告一段落。

其次，推动并主导筹建了国际能源机构。为了遏制如日中天的阿拉伯石油输出国组织（OAPEC）与石油输出国组织（OPEC），美国政府试图将转向亲阿拉伯立场的日本与欧洲盟友重新凝聚在一起，组建一个以石油消费国集团为主体的能源机构，而非其盟友所倡导的石油生产国与消费国对话机制。1973年12月，基辛格提出了成立能源行动小组的方案；1974年2月，尼克松总统在华盛顿召集了消费国能源会议，说服其盟友接受该方案；当年11月，经合组织理事会批准建立IEA。至此，美国初步建立了石油消费国统一阵线以及被视为“能源北约”的IEA，后者之后在应对能源危机、遏制OPEC的市场势力中发挥了决定性作用。

再次，以军事干预相威胁施压OAPEC国家解除石油禁运。在第一次石油危机期间，美国政府并不具有应对危机蔓延的有效工具，因而虚张声势的军事干预威胁被频繁使用。基辛格在接受采访时指出“军事干预是个可取的选择”，国防部长詹姆斯·施莱辛格（在被问及是否会用军事手段接管中东的油田时回答“会的”。美国政府对OAPEC国家动用武力以保障能源安全的呼声甚嚣尘上，政府报告、智库研究大量探讨了美国政府动武的可能性和成本，而“夺取阿拉伯石油”“为石油而战”等说法在美国媒体上层出不穷。然而动用军事力量根本无助于阻止石油禁运和价格暴涨，因而美国政府最终认定“以武力治疗会比疾病本身更糟糕”，军事干预仅仅是个可置信的威胁而远非即将开展的军事行动。

最后，推动能源安全相关立法并加强能源监管机构。第一次石油危机彻底暴露了美国政府在能源监管和干预能源市场上的无力，虽然此次危机因OAPEC国家解除对美禁运而告一段落，但美国仍处于石油价格奇高、供给不足的能源非安全状态。对此，美国政府开展了一系列行动：实施以提高能效、发展核电、扩大国内石油生产等为支持目标的《能源独立计划》；推动出台并实施《紧急石油分配法》《能源重组法》《能源政策与节约法》《国家能源法》《能源安全法》等二十余部能源法；组建能源部和能源信息署以监测市场并加强监管；实施国家能源计划；建立由政府管理的石油战略储备，等等。美国政府的一系列行动极大提升了美国在能源不安全状态中的抗损能力。

总的来看，在应对第一次石油危机的过程中，美国的能源巨头鲜有作为，而政府则发挥了中流砥柱的作用。有别于贸易和金融领域的国际制度护持，美国在战后并未建立起强有力的能源制度，其能源霸权主要依托本国能源巨头来维系。然而此次能源危机充分暴露了能源巨头并非美国霸权的强力根基，反而在危机时刻成为美国维护能源安全的“阿喀琉斯之踵”。

（二）私有产权制度下

国家维护能源安全手段的选择

美国在化石能源领域实行绝对私有的产权制度。美国宪法、财产法、能源法等从未对能源领域中公司的产权归属进行明确的限定，因而能源领域的产权制度安排主要体现在非正式的惯例和规定。在化石能源行业发展早期，美国能源公司如同其他行业的公司一样均为私人所有并自主开展经营活动，能源开发经历了两个多世纪自由放任发展，被视为无需政府干预的领域。能源行业进入垄断发展阶段后，《赫伯恩法》《谢尔曼反托拉斯法》等早期能源监管立法以及“标准石油公司诉美国”的司法判例只是限制了能源公司的规模和自我交易等经营行为，并未破坏能源公司产权私有的惯例。即便是政府干预色彩最浓的罗斯福新政和第二次世界大战时期，政府始终无法获得组建公有能源公司的授权，战争工业委员会则明文规定美国政府在任何时候都不得直接参与油气勘探和经营等活动。由此，在第一次石油危机前夕，埃克森、美孚等主要能源巨头以及近四万个独立的化石能源公司均为私人能源公司。

得益于上述非正式的私有产权的安排，美国能源巨头具有极高的自主性。首先，美国能源公司的发展远远早于政府的监管，形成了自主经营的历史惯性。早在19世纪末期，美国能源行业就形成了寡头格局，能源巨头长期处于监管真空，其经营活动具有高度的自主性。相比之下，美国政府在20世纪初才开始监管能源行业；在20世纪70年代初考虑制定和实施能源政策；直到70年代末才建立能源部这一专业性的内阁部门用以处理能源事务。从历史进程来看，美国能源行业呈现出“公司发展早而政府监管晚、公司自主有余而政府监管不足”的特点，政府的监管时滞使得其对能源公司自主性的影响极为有限。其次，埃克森、阿美等美国能源巨头的股份完全为私人股东所有，并未像电力公司一样受到美国公共事业委员会的严苛监管，只需在法律允许的范围内要对股东而非不持有任何股份的美国政府负责。

最后，能源巨头的主要人事安排由公司董事会决定，丝毫不受美国政府的影响，具有完全的人事自主性。不仅如此，纳尔逊·洛克菲勒等能源巨头的高管或家族成员频频受邀加入内阁或参与决策，由此美国政府不仅无法通过人事干预来影响能源巨头的自主性，其外交和监管决策往往容易被后者俘获进而丧失国家自主性。相反，受制于上述非正式的私有产权的安排，美国政府不得不面对极高的处置成本。就汲取成本和动员成本而言，绝对私有产权制度的存在，使得美国政府在没有新授权的情况下无法获取能源巨头实施“苦难共担”行动的石油配置方案和实施进程等经营信息、无法征用其运输船队向美国运送石油、无法动员其为美国配置更多石油供应。显然，绝对私有的产权制度提高了美国政府通过行政命令从能源公司获取各种危机应对的资源、动员其承担应对危机责任的授权门槛，同时降低了政府说服、施压石油公司行为的可信性。就政治成本而言，由于美国政府未能有效协调能源巨头以应对能源危机，美国民众对政府的无能和能源巨头的贪婪表达了强烈的不满，特别是节节攀升的成品油价格对本已深陷“水门事件”泥淖的尼克松总统再次予以沉重一击，而政府的支持率与公众声望更是在危机爆发后下挫连连，其不得不因为应对危机不利而背负极高的政治成本。总之，由于无法逾越私有产权制度对能源公司权益的保护，美国政府并未借助后者来应对第一次石油危机，因此单独承担了应对危机的更高成本。

基于此，在第一次石油危机期间，美国政府无法突破私有产权制度所划设的政企关系边界，独自承担了应对危机的责任。在危机应对过程中，美国政府通过开展穿梭外交、推动并主导筹建IEA、释放军事干预威胁信号、建设政府管理的石油储备、创建或升级能源监管机构等一系列行政或外交手段来保障国家能源安全。显然，美国政府应对第一次石油危机的历史进程初步表明在能源领域实行绝对私有产权制度的国家中，政府是维护能源安全的唯一责任主体，政府主要通过行政或外交手段保障能源安全。

四、公有产权制度与中国能源安全

近年来，中国能源消费总量和进口规模连年攀升，能源安全所面临的国际风险也愈发凸显。2017年中国天然气的对外依存度为37.94%，虽然这一数字远低于石油的69.95%，但天然气贸易的长约合同形式、严重不足的远洋运能、季节性暴涨的使用需求均预示着中国维护能源安全的主战场并不在石油而在天然气领域。2017年末至2018年初，中国地方政府力推“煤改气”运动期间，土库曼斯坦天然气却供应失稳、供气量骤减近半，可以说中国天然气紧缺风险已经从隐忧变为了现实。中国在能源领域实行公共股权占多数的混合所有产权制度，这使得中国政府能够借助能源公司的力量，并以行政手段与商业手段相结合的方式迅速有效地应对此次严重的天然气紧缺。

（一）艰难时世：

2017年天然气紧缺与中国政企的应对

2017年9月以来，中国地方政府力推的“煤改气”运动与土库曼斯坦天然气供应失稳，导致本已处在“紧平衡”状态下的天然气供需形势最终演变为严重的大规模供应紧缺。就需求侧而言，为了落实《大气污染防治行动计划》与《京津冀周边地区大气污染综合治理攻坚行动方案》等文件要求，各地政府在2017年以空前力度推进“煤改气”项目，完成了逾300万户农村家庭的燃煤锅炉替换，在有效减少散煤燃烧和污染物排放的同时却大幅提高了天然气的消费需求与供应压力。虽然“煤改气”运动造成了华北地区天然气供暖需求缺口，但其对中国能源安全的冲击相对有限。实际上，中国能源安全面临的更大威胁并非内部政策刺激导致的需求增长，而是外部供应失稳所造成的供给骤降。

就供给侧而言，土库曼斯坦天然气供应失稳、供气量骤降使得中国能源安全局势骤然紧张。土库曼斯坦天然气一向被视作中国天然气供应的“压舱石”，统计显示，2017年土库曼斯坦天然气占中国管道进口天然气的80.47%，占中国全部天然气进口的34.46%，这对于中国维护天然气安全意义极为重大。然而自2017年11月起，土库曼斯坦天然气供应却意外失稳，负责气源供应的土库曼斯坦国家天然气康采恩连遭多次设备故障，被誉为“中国天然气进口大动脉”的中亚天然气管道输气量暴跌近五成，负责该管道运营的中国石油天然气集团公司（简称“中石油”）甚至发出了“管网面临崩盘危险”的严重警告，直到2018年2月局势仍无改观。土库曼斯坦天然气供应的大幅下挫造成了难以弥补的供需缺口，以2017年12月为例，当月天然气日均供给缺口高达6.4%，最高日缺口更是突破了14.1%；相比之下，在1973年第一次石油危机最为严重的时期，全球石油日均供给缺口为5.5%，美国石油供给的最高日缺口约为12%。显然，仅从供给缺口规模来衡量，此次天然气供给紧缺的严重程度并不亚于第一次石油危机。土库曼斯坦天然气供应骤减后，国内液化天然气现货价格在一周内跳涨了一倍；以天然气为动力的出租车和公交车大面积停运；西北地区部分城市在正午时段停供暖气以节省天然气；以天然气作为燃料或原料的工厂限产甚至全面停产；国内天然气总库存也跌破有史以来的最低值。可以说，土库曼斯坦天然气供应失稳所造成的形势异常严峻，天然气紧缺严重威胁着中国的能源安全。

面对日益严峻的天然气供需形势，中国政府与主要能源公司共同采取了多项应对措施，特别是后者发挥了十分积极的作用。自2017年10月起，国家发展和改革委员会（简称“国家发改委”）与国家能源局进入了天然气保供的应急值班状态，发布了《关于做好2017年天然气迎峰度冬工作的通知》等一系列重要通知和文件，动员和指导地方政府回调“煤改气”行动。然而，回调或暂停“煤改气”运动只能抑制天然气需求的增长，地方政府更是缺乏应对天然气短缺的有效政策工具，相比之下主要能源公司扩大天然气供给规模是应对紧缺的可行有效之举。为此，国家发改委约谈了中石油、中国石油化工集团公司（简称“中石化”）与中国海洋石油总公司（简称“中海油”）三家中国主要能源公司的负责人，要求其“千方百计挖掘潜力增加产量、落实液化天然气（LNG）现货采购、实现资源互济和南气北调、发挥非居民大用户的调峰作用”。美国能源巨头在第一次石油危机中基本无视本国政府要求其扩大母国石油供应的施压，与之截然相反的是中国主要能源公司则快速响应了政府保障天然气供应的统一部署，按照约谈指示承担起了应对天然气紧缺的主要责任。

在国家发改委与能源局的统筹协调下，中石油、中石化与中海油采取了一系列商业行动以应对天然气紧缺。首先，以超越合同所约定的供给规模向下游燃气公司供应天然气。负责天然气上游开采运输的主要能源公司与下游省属、市属燃气公司所签订的供销合同明确规定了由前者按照需求高月的日均需求量向后者供应天然气，然而超过该需求量的额外需求不再由前者保障而应由后者提供。由于下游燃气公司根本不具备调峰保供能力，加之此次天然气供应紧缺颇为严重，中石油按照国家发改委的要求向下游燃气公司提供了超过合同所约定的额外天然气供应。以河北省为例，2017年中石油向河北省各燃气公司供应了77.7亿立方米天然气，这一数字要明显高于双方合同所约定的供应规模。虽然以超出合同约定的规模向下游燃气公司供应天然气使得中石油背负了额外的保供负担，但此举却有效缓解了下游燃气公司及其所在省市的天然气紧缺状况。

其次，坚决执行了“压非保民”政策，优先保障居民天然气使用需求。当前，中国实行天然气的居民价格与非居民价格双轨制，即企业用户采购天然气结算的非居民气价明显高于居民气价，特别是国家发改委允许非居民气价在冬季上浮20%后这一价格差就更为显著，因而无论是主要能源公司还是规模较小的燃气公司，都有足够的价格激励为按更高价格结算的企业用户供应天然气。然而在国家发改委的要求下，中国主要能源公司自2017年11月起执行了“压非保民”政策，大幅压缩了向液化天然气工厂、天然气调峰电厂、天然气化工厂等按照非居民天然气价格结算的企业用户的供气规模，并将由此获得的每日1500万立方米供应配额全部配置于保障居民天然气需求。执行“压非保民”政策虽然使得中国主要能源公司因向低价用户出售更多天然气而蒙受了一定的商业损失，但其对保障居民供暖、安抚民意等具有不可估量的社会收益。

再次，以高价从国际市场上采购现货天然气，又以低价出售给下游燃气公司。中国天然气价格的双轨制不仅体现在居民气价与非居民气价，能源公司从国际市场的采购价格与出售给下游燃气公司的价格同样实行双轨制。具体而言，从国际市场的长约采购价格基于与国际油价、季节因素等挂钩的价格公式确定，而出售给下游燃气公司的价格则由国家发改委确定并且基本为常数。当全球主要能源消费国集中的北半球进入冬季后，由价格公式确定的国际市场长约天然气采购价格明显上涨，中国主要能源公司进口的天然气到岸价格约为每立方米2.5元，不仅与其出售给企业用户的非居民气价大体相当，更是远高于其出售给居民的气价。换句话说，冬季中国天然气价格出现下游销售价格低于上游采购价格的“倒挂”现象，中国主要能源公司不但无法盈利，而且以独自承担倒挂价差的方式向下游燃气公司提供了变相的价格补贴。然而根据国家发改委的要求，为了更有效地应对天然气紧缺，中国主要能源公司不仅要像往年一样承担价格倒挂所有成本，而且需要从国际市场上采购更为稀缺也更为昂贵的现货天然气，以满足国家发改委制定的每日2000万立方米的增供要求。例如，中石油天然气销售东部公司仅在1个月的时间里就因为价格倒挂而亏损8亿元，而其从国际市场追加采购的现货天然气价格更是出售给下游燃气公司价格的2倍，该公司不得不面对从国际市场采购越多、亏损越多的经营性困境。即便如此，中国主要能源公司仍从国际市场上增加采购了35亿立方米天然气，力求“尽全力做好保供工作”。

最后，通过天然气资源互济、互保互助的方式保障中国北方地区的供给。华北地区天然气紧缺的问题最为突出，负责该地区天然气供应的中石油面临着远比中石化和中海油沉重得多的保供压力。按照国家发改委的约谈要求，中国三家主要能源公司需要“有序开展资源互济”，特别是中石化和中海油要协助中石油保障好华北地区的天然气供应。为此，主要负责华东和华南地区天然气供应的中石化实施了声势浩大的“南气北调”行动，中海油也开展了“串换代输”保障行动。两者通过这种方式分担了中石油的保供责任，为华北地区的天然气供应提供了重要助力。

总的来看，在应对2017年年末天然气供应紧缺的过程中，中国主要能源公司承担起了维护能源安全的重要职责，发挥了中流砥柱的积极作用。国家发改委负责人在总结应对2017年年末天然气紧缺的成功经验时指出：“非常重要的一条就是国有企业关键时刻的担当精神……几家主要供气企业在保供过程中，展现了中央企业的大局意识、担当精神”，由此才能保障了中国在应对这次来势汹涌的天然气紧缺时“有惊无险”。中国主要能源公司为应对天然气紧缺而开展的多项行动均严格遵照了国家发改委和能源局的统一部署，并且以企业自身直接经济利益受损为代价。显而易见，其对中国政府的配合程度与经营行动的调整逻辑与第一次石油危机期间美国能源巨头截然不同。