深度||可再生能源发展基金的“前世今生”——相见时难别亦难-第2页-北极星太阳能光伏网

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今生——基金带来了什么

2.1 好处：可再生能源发展进入“黄金时代”

在可再生能源发展基金成立，补助目录设立的同时，风电、光伏发电先后于2009年和2011年制定了全国统一的标杆上网电价，可再生能源发展至此实现了“量价双保”时代（全额保障性收购制度保量，上网电价补贴保价），可再生能源（风电、光伏、生物质）发展进入“黄金时代”。

2012年公布的三批补助目录基本覆盖了发改委和电监会最新一期的可再生能源发电项目补贴表（发改价格[2012]3762号，时间范围为2010年10月-2011年4月）中的相关项目；随着标杆上网电价制度落地，市场投资可再生能源项目的热情日益高涨，风电、光伏和生物质（包含农林生物质和垃圾焚烧发电）的装机规模迅速扩大，更多项目进入补贴目录。可再生能源电价附加资金补助目录共发布七批（另有两批光伏扶贫），共有178GW装机进入目录，其中风电项目115.31GW、光伏项目53.92GW（包含10.68GW光伏扶贫项目）、生物质8.53GW（另有2MW地热能项目）。

分省市来看，新疆、内蒙古、甘肃、宁夏等风光大省充足的自然资源给了其可再生能源项目建设发展的先发优势，纳入补助目录的装机容量位列前四；随着弃风弃光问题的逐渐显现，中部地区的可再生能源发展加速，同时沿海地区的海上风电发展也逐渐发力，共同带动河北、山东、江苏等地区纳入补助目录的可再生能源项目增加。另一方面，由于光伏扶贫项目有着调整能源结构和改善贫困地区经济水平的双重作用，国家明确对纳入补贴目录的光伏扶贫项目优先拨付补助资金，目前已有两批共10.68GW的光伏扶贫项目纳入补助目录，项目多分布在安徽、山西、山东等农村人口较多的地区。

在补贴的扶持和政策的大力支持下，我国的可再生能源行业取得了迅速发展，风电和光伏发电的装机容量均实现了快速增长：风电装机容量从2006年的2070MW增长至2018年的185GW，并于2010年超越美国成为全球风电装机容量最大的国家；光伏装机容量从2011年的3500MW增长至2018年175GW，并于2015年超越德国成为全球光伏装机容量最大的国家。

2.2 问题：补贴资金缺口不断扩大，重建设轻消纳带来弃风弃光隐患

补贴在我国风电和光伏发电行业过去二十余年的发展过程中起到决定性作用，极大程度的推动了我国风电和光伏装机容量的“大跃进”，以及技术的不断进步和革新；但是，财政补贴是政府用其财政的力量为行业发展提供支持，弥补行业在发展初期高投入、低收益起步阶段的资金缺口，但是过程中可能发生两类问题：

（1）随着宏观经济景气度下降、政府财政收入端压力持续上升，或行业发展资金需求持续扩大从而引起的政府支出端持续扩大开支，从而引起政府的财政缺口和补贴缺口逐步扩大，增加政府的财政负担和企业的资金压力；

（2）补贴带来的盈利性会吸引资金涌入行业从而带动行业产能的迅速攀升，但是如果需求端始保持平稳增长，行业扩张过快将带来产能过剩，产能的进一步增长将不利于行业的持续发展，而在可再生能源领域则主要体现为弃风弃光率的提升。

补贴缺口持续扩大，政策不断调整优化但问题仍存

如果单纯分析历年可再生能源发展基金的收入和支出情况，其发展是“健康的”：每年的收支情况基本平衡，总体来看6年间还实现了37亿元的累计盈余；进一步对各类可再生能源支出情况进行分析，补贴的支出已经从前几年的“风电一家独大”逐步发展为风电和光伏平分秋色，2019年的支出预算中风电和光伏的补贴金额已基本一致。

那市场广泛认知的缺口从何而来？两个方面：

一是有大量符合条件的可再生能源项目尚未被纳入补贴目录，造成可再生能源电价附加补贴的支出金额远低于实际需要补贴的体量。可再生能源补贴目录前四批在2012年6月-2013年2月间密集公布，较好的覆盖了之前实现并网的可再生能源项目；但是从第五批起，公布时间逐渐拉长，同时增加了对并网时间的要求，最新一期的第七批目录于2018年6月公布，纳入项目的要求为2016年3月之前并网，因此2016年3月之后至2018年底并网的项目均未被纳入补贴目录，而这段时期的可再生能源仍处于高速发展期，大量并网项目无法被纳入目录，使得纳入补贴名录的风电/光伏/生物质项目占2018年底全国各类项目装机容量的比重仅为62%/25%/48%；根据国家发改委能源研究所研究员王斯成的测算，2018年底可再生能源补贴拖欠已经达到2000亿元。

二是对可再生能源电价附加征收的情况不及预期。根据相关规定，可再生能源电价附加应向全社会的用电用户按照规定的标准征收（除农业生产用户外），但是根据我们的测算，从2012年可再生能源发展基金成立之时起，可再生能源电价附加征收的比例始终低于70%，2018年的征收比例仅为62.13%；如果从2012年起全额征收可再生能源电价附加，累计的多征收金额可达1934亿元，基本可以覆盖2018年底的补贴拖欠。

在此背景下，政府也在不断的通过政策的优化和调整缓解补贴缺口的进一步扩大：一方面，伴随技术进步，风电和光伏的建造成本及平准化成本在近10年来迅速下降，政府也在逐步下调对应的上网标杆电价，从而减少补贴的支出；另一方面，可再生能源电价附加征收标准先后五次上调，电价附加的收入体量也在逐年提升。虽然目前基金仍存在补贴资金到位及时性不强（审批程序较长，补贴多头管理等原因）、调整机制不甚灵活（容易造成抢装进而带来质量隐患）、补贴经济性有待商榷（根据《中国风电和光伏发电补贴政策研究》[王敏等]中的测算，包含大气污染和二氧化碳排放在内的火电燃煤每千瓦时的环境总成本在0.12元左右，低于风电和光伏发电每千瓦时的补贴金额）等问题，但是我国可再生能源发展正稳步走向健康发展的道路。

原标题：相见时难别亦难——可再生能源发展基金的“前世今生”

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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