自然资源部：支持利用沙漠、戈壁、荒漠等建设大型风光基地

8月20日，自然资源部发布关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见，文件指出，积极稳妥推进碳达峰碳中和。立足以煤为主的国情，做好煤炭保供服务工作，推动油气资源勘探开发。支持利用沙漠、戈壁、荒漠等建设大型风电光伏基地，推动海上风电项目向深水远岸布局，推动海洋能规模化利用，促进新型能源体系建设。实施生态系统碳汇能力巩固提升行动，组织开展试点工作。

原文如下：

自然资源部关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见

自然资发〔2024〕150号各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局，上海市海洋局、浙江省海洋经济发展厅、福建省海洋与渔业局、山东省海洋局、广西壮族自治区海洋局、海南省海洋厅，大连市海洋发展局、青岛市海洋发展局、厦门市海洋发展局、宁波市海洋经济发展局，国家林业和草原局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派出机构，部机关各司局：

建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。自然资源是生存之基、发展之要、民生之本、生态之依，保护和永续利用自然资源是建设美丽中国的内在要求。为深入贯彻《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，有力落实美丽中国建设的重大部署，研究制定本实施意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平生态文明思想，认真落实全国生态环境保护大会部署，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，聚焦建设美丽中国，围绕严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益工作定位，严格管控耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等三条控制线，构建国土空间开发保护新格局，提高资源集约利用水平，筑牢生态安全屏障，增强能源资源保障能力，健全生态文明制度体系，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为推进人与自然和谐共生的现代化作出新的更大贡献。

二、优化国土空间开发保护格局

（一）健全国土空间规划体系。全面贯彻落实《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，推动构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。强化国土空间总体规划对专项规划的指导约束作用，统筹和综合平衡各领域各方面空间利用需求。加快编制实施京津冀、长三角、黄河流域、中部地区等区域流域国土空间专项规划，促进区域重大战略和区域协调发展战略实施，推动高质量发展。分区分类推进国土空间详细规划编制，传导落实上位总体规划的战略目标、底线管控、功能布局、空间结构、资源利用等要求。建立国土空间规划定期体检评估制度，建设全国国土空间规划实施监测网络，以“数字化”“网络化”推进规划管理流程优化、政策创新和制度改革。

（二）深入实施主体功能区战略和制度。编制全国主体功能区优化实施规划，推进主体功能综合布局，引导塑造区域发展新动能新优势。健全主体功能区制度体系，完善主体功能区战略实施的空间发展策略和空间协同政策，发挥各地区比较优势，强化国土空间优化发展保障机制，推动各地融入和服务构建新发展格局。积极参与美丽中国先行区建设。

（三）严格落实和管控“三区三线”。以国土空间规划为依据，将耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。坚决守住18亿亩耕地红线，对永久基本农田实行特殊保护，确保可长期稳定利用的耕地不再减少。落实生态保护红线管理制度，完善分区差别化管控规则，开展生态保护红线监测及保护成效评估，规范管控对生态功能不造成破坏的有限人为活动，严格控制建设项目占用，加强对违法违规侵占行为执法，牢牢守住自然生态安全边界。完善城镇开发边界管控，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展。维护“三区三线”划定成果的严肃性，严格国土空间用途管制，落实生态环境分区管控方案与国土空间规划衔接的要求。

（四）助力美丽城市建设。健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。完善城市国土空间总体规划及其详细规划，落实城市水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线等划定与管控要求，推进产业空间、居住用地和公共服务设施协同配置，统筹谋划基本公共服务设施空间布局，运用城市设计等手段，提升城市人居环境品质，助力以绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效为导向的美丽城市建设。加强超大特大城市国土空间规划管理，遏制“摊大饼”式扩张，推动城市转变发展方式，促进生产生活生态空间结构和功能布局更趋合理。实施国土空间规划和用地政策指引，积极服务城中村改造、“平急两用”公共基础设施建设、保障性住房建设等。

（五）促进美丽乡村建设。学习运用浙江“千万工程”经验，县域统筹、分类有序编制村庄规划，提高村庄规划编制质量和实效，优化乡村公共服务设施、产业发展空间布局，促进城乡融合发展。发掘乡村地域资源资产优势，因地制宜开展乡村空间设计，改善乡村人居环境，保护历史文化名村和传统村落格局，塑造美丽乡村特色风貌。在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，稳妥有序推进全域土地综合整治，整合盘活农村零散闲置土地，保障乡村基础设施和产业发展用地。

（六）保护传承文化与自然价值。整体保护与系统活化利用文化遗产与自然遗产，健全历史文化遗产空间保护的政策和工作机制，完善文化和自然价值特色突出地域的用地政策，彰显国土空间的特色魅力，挖掘文化与自然遗产多重价值，丰富美丽中国建设的文化内涵。

三、推进自然资源节约集约利用

（七）严格资源总量管理。优化新增建设用地计划指标配置方式，提高土地要素配置精准性和利用效率，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。健全海洋资源开发保护制度，严格保护自然岸线，严控新增围填海，探索建立海岸线占用与修复平衡制度，确保大陆自然岸线保有率不低于35%。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，优化重大项目用地用海审批流程，支持重大项目建设。

（八）科学配置各类资源。构建统一的自然资源等级价评估规则和价格动态监测体系，发挥自然资源政府公示价格引导作用。完善统一的自然资源资产交易平台。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，构建城乡统一的建设用地市场，完善相关配套制度。推动工业用地供应方式向租赁、出让并重转变，推广工业用地“标准地”供应方式。改进创新矿业权竞争性出让方式，使交易价格保持在合理区间，引导资金更多用于勘探开发。制定自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录，明确不同产业限制或禁止用地用矿用林用草用湿用海等要求。

（九）集约高效利用资源。深入推进自然资源节约集约示范县（市）创建工作，鼓励地方广泛深入探索节约集约利用自然资源模式创新、技术创新、制度创新和管理创新。推行节约集约用地评价，推动各类产业园区用地专项治理。制定城市地下空间开发利用政策，鼓励综合开发利用地上、地下空间。实施矿产资源开发利用水平调查评估，完善开采回采率、选矿回收率、综合利用率标准。全面推进绿色矿山建设，建立监督机制，实行绿色矿山名录动态管理。健全项目用海节约集约标准体系，探索推进海域立体分层设权，鼓励综合开发利用。

（十）盘活利用存量资源。综合施策、分类处置，完善闲置土地处置机制。推进低效用地再开发试点，完善相关规划和用地政策，盘活存量土地和低效用地，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换。开展部分种类战略性矿产尾矿库可利用资源调查，推动尾矿资源综合利用。推动已填海成陆区域盘活利用。

四、构建从山顶到海洋的保护治理大格局

（十一）全面推进自然保护地体系建设。推动各类保护地整合归并优化，加快建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，系统性保护重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性。落实国家公园空间布局方案，稳妥有序推进国家公园创建设立工作。

（十二）开展“大美自然”建设重大行动。学习运用习近平生态文明思想“厦门实践”经验，久久为功推进生态保护修复。健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，做强做亮“中国山水工程”品牌。实施重要生态系统保护和修复重大工程，加快推进青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区和东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等国家生态安全屏障体系建设。加大历史遗留废弃矿山生态修复治理，加强生产矿山生态修复监管。坚持陆海统筹、河海联动，推进近岸海域生态保护修复，深入开展红树林等重要生态系统保护修复。加强荒漠化综合防治，深入推进“三北”等重点生态工程建设。

（十三）科学规范实施生态保护修复。实施全国自然生态资源监测评价预警工程，开展生态系统本底状况调查、变化监测、风险预警。基于中国陆域生态基础分区和近海生态分区制定生态修复技术导则，健全生态问题诊断、实施治理、监测监管、成效评估、适应性管理等全链条技术标准体系，推动基于自然的解决方案应用，防止生态修复过度工程化，坚决遏制生态修复形式主义问题。统筹规划布局绿化空间，因地制宜、适地适绿，科学开展大规模国土绿化，充分发挥森林“碳库”作用。

（十四）完善生态保护修复制度机制。健全生态保护修复规划体系。建设多元化生态保护修复投入机制，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复。完善生态保护修复促进耕地、林地、园地等布局优化的土地置换政策。健全生态保护修复全过程监管制度，开展生态保护修复成效评估，建立实施国家生态保护修复公报制度。

（十五）健全生态产品价值实现机制。推行自然生态系统休养生息，增值自然资本，增强自然生态系统提供生态产品能力。加强自然资源资产产权保护，依托自然资源统一确权登记明确生态产品权责归属。探索自然资源资产综合收储、组合供应，显化和实现生态产品价值。树立大食物观，大力发展木本粮油，因地制宜发展林下经济。探索设立生态产业示范区，统筹资源利用和生态保护，推进生态产业化和产业生态化。推动完善生态保护补偿制度。

五、强化能源资源安全保障

（十六）强化耕地总量动态平衡。改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。坚持以水定地，在严格保护生态环境的前提下，合理开发利用盐碱地等耕地后备资源。鼓励利用非耕地发展高效设施农业，减少对耕地的占用。建立健全“长牙齿”的耕地保护硬措施，强化全链条监管，加强耕地保护、调查监测、规划管控、审批监管、保护修复、土地利用和执法，强化国家自然资源督察，坚决遏制违法违规占用耕地行为。会同相关部门严格开展省级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制考核，对突破耕地保护红线等重大问题严肃问责、终身追责。

（十七）推动能源和重要矿产资源增储上产。大力推进新一轮找矿突破战略行动，加大矿业权投放力度，推动能源和重要矿产资源勘探开发。大力推进绿色勘查，加强绿色勘查装备研发和列装，最大限度减少勘查活动对生态环境的扰动。会同相关部门加快重点矿业项目审批审核，促进新建和改扩建矿山新增产能投产达效。建设矿产资源市场监测体系，加强全球资源形势动态分析研判，推动完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系。

（十八）积极稳妥推进碳达峰碳中和。立足以煤为主的国情，做好煤炭保供服务工作，推动油气资源勘探开发。支持利用沙漠、戈壁、荒漠等建设大型风电光伏基地，推动海上风电项目向深水远岸布局，推动海洋能规模化利用，促进新型能源体系建设。实施生态系统碳汇能力巩固提升行动，组织开展试点工作。

（十九）加强地质和海洋灾害防治。健全地质灾害综合防治体系，推进地质灾害隐患识别、调查评价、监测预警、综合治理和基层防灾能力建设。加强地面沉降监测网建设。推进国家全球海洋立体观测网工程，构建海洋预报警报自主业务体系，加强海平面上升风险评估。积极应对赤潮、绿潮等生态灾害。积极适应气候变化，加强沿海城镇空间布局规划管理，增强城镇安全韧性。

六、健全自然资源治理制度体系

（二十）推进法治自然建设。积极参与生态环境法典编纂。加快推进国土空间规划法、矿产资源法、耕地保护和质量提升法、不动产登记法、国家公园法以及矿产资源法实施条例、自然保护区条例、风景名胜区条例、森林法实施条例等法律法规的制修订，持续推进国家自然资源督察相关法规制度建设。扎实推进自然资源依法行政，规范自然资源执法行为，加强自然资源行政复议行政应诉工作，开展自然资源法治宣传教育。国家自然资源督察机构要加强对地方政府落实“三区三线”管控、国土空间规划实施、自然资源保护利用、自然生态保护等职责情况的督察。

（二十一）完善自然资源统一调查评价监测制度。开展自然资源统一调查监测，实施年度国土变更调查，开展森林、草原、湿地、水资源等专项调查和自然资源监测、城市国土空间监测，强化数据分析评价与成果共享应用。构建空天地网一体化信息感知体系，推进调查监测数字化转型，提升调查监测工作效能。构建覆盖陆地和海洋的生态系统碳汇调查监测评估业务化体系，实施全国生态系统碳汇调查监测评估工程。

（二十二）健全自然资源资产产权制度和管理制度体系。丰富自然资源资产使用权类型，完善不同类别自然资源资产产权权能。有序推进自然资源统一确权登记，探索登记成果共享应用。完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度。深化自然资源有偿使用制度改革，扩大自然资源有偿使用范围，探索编制自然资源资产配置方案和实施计划，推动多种自然资源要素一体化综合配置制度建设。

（二十三）建立健全国土空间用途管制和规划许可制度。坚持以国土空间规划为基础，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。加强海岸带空间管控，优化近岸海域利用，拓展深水远岸利用。深化规划用地“多审合一、多证合一”改革，健全国土空间用途管制“双随机、一公开”监管机制。加快用途管制数字化转型，完善用途管制技术标准体系、监管系统和监测评估体系，加强规划实施和空间利用全过程监管。

（二十四）深度参与全球生态治理。积极做好《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》相关工作。推动全球滨海论坛、基于自然的解决方案亚洲中心等新型合作平台建设。积极落实联合国2030年可持续发展议程，深入参与联合国“生态系统恢复十年”“海洋科学促进可持续发展十年”等倡议，支持联合国全球地理信息知识与创新中心建设，积极推动全球可持续发展。拓展自然资源、生态保护、海洋、测绘地理信息、国土空间治理、地球科学等合作新领域。持续开展极地、大洋科学考察。

七、加强组织保障

（二十五）压实组织实施责任。部党组加强对自然资源领域推进美丽中国建设工作的组织领导，各司局各单位要按照任务分工，抓紧推出重大政策举措、改革事项、工程项目，研究制定具体措施，明确时间进度安排。地方自然资源主管部门要增强责任意识，结合实际提出推进美丽中国建设的具体安排。

（二十六）提高自然资源科技支撑能力。加强习近平生态文明思想研究分中心建设，深入推动习近平生态文明思想的理论研究、宣传阐释与实践运用。加强自然资源智库建设，深入开展自然资源领域关系生态文明建设的重大战略问题研究。以科技创新赋能美丽中国建设，强化深地探测、深海极地探测、深空对地观测“三深引领”攻关，统筹推进科技研发、科技平台、科技人才、科技合作“四维支撑”布局，推进耕地保护与能源资源保障、国土空间规划、生态保护修复、灾害监测防治、调查监测与智能化测绘技术“五系协同”建设。

（二十七）提升自然资源数字化治理能力。加快测绘地理信息事业转型升级，加强实景三维中国建设，建立新一代国家测绘基准体系，统筹陆地、海洋、地下、水下地理信息资源建设，不断提升覆盖度、精细度、新鲜度、丰富度，为数字中国建设提供统一的时空基底。大力推动实景三维中国成果应用，充分发挥测绘地理信息在优化资源配置、赋能实体经济、发展新质生产力中的作用，释放数据要素价值。以全面提升自然资源数字化治理能力为导向，加快建设自然资源“一张网”、自然资源“一张图”、国土空间基础信息平台，构建多维数字化应用场景，支撑自然资源全业务数字化、智能化转型，支撑绿色智慧的数字生态文明建设。

（二十八）大力宣传美丽中国建设成效。总结推广各地推进美丽中国建设的典型案例，持续开展“最美自然守护者”“和美海岛”等评选活动。扩大“中国山水工程”系列宣传，传播生态文明建设的中国智慧、中国方案。利用世界地球日、世界海洋日暨全国海洋宣传日、全国土地日、全国生态日、文化和自然遗产日、全国测绘法宣传日等广泛开展宣传活动，为人人参与美丽中国建设、人人共享美丽中国成果创造良好氛围。

自然资源部

2024年8月5日