海上光伏即将爆发！已有两省出台光伏用海管理文件

“双碳”目标下，我国开始了轰轰烈烈的光伏装机潮。据国家能源局数据显示，截至8月底，全国光伏累计光伏349.9GW，成为全国第三大电源。随着光伏电站规模与数量的不断增长，土地资源已成为已成为亟待解决的问题，而海洋光伏相较陆上光伏，不仅可以解决土地问题，还具有天然的环境优势。

海上光伏将“光伏发电站”从陆地搬到了海上，因海上水面开阔没有遮挡物，日照较长且利用充分（水面反射光），具有可显著提升发电量、土地占用少、易与其它产业相结合等特点。

截至2022年5月，我国确权海上光伏用海项目共28个，累计确权面积共1658.33公顷。其中，江苏18个，山东4个，浙江3个，辽宁2个，广东1个。浙江省确权面积最大，为770.89公顷。

海上光伏电站建设需要遵守的主要法律法规如下表所示：

9月30日，山东和浙江两省先后发布光伏项目用海规范，对光伏用海问题作出规定。山东省发布《山东省海洋局关于推进海上光伏发电项目海域立体使用的通知》对海上光伏项目用海选址、用海方式与用海范围、海域使用论证、用海审批、海域有偿使用、不动产登记用海监管等七个方面做了详细规定。

具体来看：光伏项目用海选址严禁在生态保护红线区，牡蛎礁、海草床等重要海洋生态系统分布区及法律法规、规划明确禁止的海域内建设。光伏方阵原则上应集中布置，进行整体确权，不得以单个方阵或单块光伏板为宗海单元分散确权;当项目出于避让航道、潮汐通道以及其他项目用海等原因，确需分片布置光伏方阵的，方可按实际分布进行分宗确权。沿海各级海域使用审批部门要严守法律政策底线，不得以海域立体分层设权之名，擅自改变海域用途。

7月15日，据山东省发布的《海上光伏建设工程行动》，山东将打造“环渤海、沿黄海”双千万千瓦级海上光伏基地，其中“环渤海”基地布局海上光伏场址31个，总装机规模1930万千瓦。“沿黄海”基地，布局海上光伏场址26个，总装机规模2270万千瓦。

9月30日，浙江省自然资源厅公开征求《关于规范光伏项目用海管理的意见（征求意见稿）》意见的通知，《管理意见》主要内容包括总体原则、规划布局、用海控制指标、审批要求、监管要求等5方面意见，部分内容如下：科学规划海上光伏项目布局。各地根据海上光伏规划布局方案，科学规划海上光伏项目。严禁在海洋自然保护区、重要滨海湿地等海洋生态红线以及其他相关法律法规禁止的区域内布局建设光伏项目。支持在已开发利用的养殖用海等适宜区域开展立体分层设权，推广生态友好型“渔光互补”等立体开发模式。

政策原文如下：

山东省海洋局关于推进海上光伏发电项目海域立体使用的通知

沿海各市海洋主管局:

为贯彻落实党中央、国务院关于自然资源资产产权制度改革及要素市场化配置改革的决策部署，探索实施海域立体综合开发利用，支持海上光伏发电产业发展，助力实现碳达峰、碳中和目标，现就推进桩基固定式海上光伏发电项目海域立体使用要求如下:

一、规范项目用海选址

鼓励桩基固定式海上光伏发电项目与围海养殖、盐田、电厂温排水区、风电场等实施立体综合开发利用。项目用海选址应符合国土空间规划确定的分区及用途管制要求，严禁在生态保护红线区，牡蛎礁、海草床等重要海洋生态系统分布区及法律法规、规划明确禁止的海域内建设。国土空间规划批复前，经依法批准的海洋功能区划继续执行，作为项目用海审查的规划依据。

二、合理界定项目用海方式与用海范围

桩基固定式海上光伏发电项目中的桩基和光伏方阵，用海方式为透水构筑物用海，用海范围以项目最外侧光伏板垂直投影外扩10米为界;当光伏方阵垂直投影的外缘线距离最近的围海养殖、盐田的堤坝不足10米时，以堤坝内侧坡脚线为界。项目中的海底电缆，用海方式为海底电缆管道用海，用海范围以海底电缆外缘线向两侧外扩10米为界。

光伏方阵原则上应集中布置，进行整体确权，不得以单个方阵或单块光伏板为宗海单元分散确权;当项目出于避让航道、潮汐通道以及其他项目用海等原因，确需分片布置光伏方阵的，方可按实际分布进行分宗确权。

三、强化项目海域使用论证

实施立体综合开发利用的海上光伏发电项目，在海域使用论证中，应依据国土空间规划中明确的海域基本功能和兼容功能，充分论证用海活动的规划符合性。要以现行技术导则为基础，增加论证项目立体综合开发利用的必要性、可行性，利益相关者协调一致性，同一空间其他类型用海项目的用海方式、用海面积、使用年限、作业安排等合理性。

四、严格项目用海审批

对于未设定海域使用权的海域，海上光伏发电项目和其他类型用海项目进行立体综合开发利用的，各类型用海项目应进行统一设计、整体论证，按照就高不就低的原则报同一级人民政府审批。各类型项目不属于同一用海主体的，双方应就权属关系、使用年限、生产建设、海域使用权续期及利益补偿等事宜协商一致，在用海申请时附具协调意见。

对于已设定海域使用权的海域，海上光伏发电项目用海单位要和原海域使用权人充分协商并达成一致意见，并在用海申请时附具协调意见。新申请用海与已确权用海批准层级不一致的，应征求原审批部门的意见。在海上光伏发电项目的建设、运营过程中，应维护原海域使用权人合法权益，防止产生海域权属纠纷。

五、落实海域有偿使用

实施立体综合开发利用的海上光伏发电项目和其他类型项目，应按实际用海类型、方式、面积、使用年限及所在海域的使用金征收标准，分别计征海域使用金。

六、做好项目不动产登记

实施立体综合开发利用的海上光伏发电项目和其他类型项目，应按照不动产登记相关要求，依法申请办理海域使用权不动产登记，具备条件的申请办理海域使用权及其构(建)筑物所有权登记。不动产登记部门应在登记簿和不动产权证书中备注海上光伏发电项目与其他项目共同使用海域的相关情况(包括共同使用海域面积、其他用海项目及海域使用人名称等)。

七、加强项目用海监管

沿海各级海域使用审批部门要严守法律政策底线，不得以海域立体分层设权之名，擅自改变海域用途。各级海洋执法部门应切实加强海上光伏发电项目用海监督检查，对擅自租用养殖区、盐田等海域建设海上光伏发电项目，未经批准非法占用海域建设海上光伏发电项目，或未经批准建设入场道路、施工围堰、桩基等用海设施，应依法依规进行严肃查处。

本通知自印发之日起实施，试行期一年。国家、省出台有关政策法规另有规定的，从其规定。

浙江省自然资源厅关于规范光伏项目用海管理的意见（征求意见稿）

宁波市、温州市、嘉兴市、舟山市、台州市自然资源和规划局：为贯彻落实碳达峰、碳中和战略目标，提高海域资源利用效能，支持海上光伏健康有序发展，做好光伏项目用海保障，就光伏项目用海管理提出如下意见。

一、总体原则

一是坚持规划引领、统筹兼顾。各地海上光伏项目的建设应符合相关规划管控，满足生态、生产、生活等各类空间管制要求，综合考虑自然环境条件、海洋灾害隐患、开发利用协调等因素。兼顾其他用海行业，特别要处理好与海水养殖、海上交通等利益相关者的关系。二是坚持集约节约、生态优先。做好海上光伏项目空间布局引导，支持分层设权综合立体使用，鼓励远岸开发。集约节约利用海域和海岸线资源，提高资源利用效率；严守海洋生态保护红线，最大程度减少对海洋生态系统和海域自然属性的影响。三是坚持依法依规、稳慎推进。海上光伏项目用海按照《海域使用管理法》《浙江省海域使用管理条例》等有关法律法规管理，严格海域使用论证，结合当地海洋资源禀赋和产业发展需求，因地制宜、稳慎推进光伏项目用海。

二、科学规划海上光伏项目布局

1．各地根据海上光伏规划布局方案，科学规划海上光伏项目。优先在国土空间规划中允许或兼容光伏用海的功能区选址，一般不得在港口航运用海区等功能区选址，国土空间规划中未明确兼容光伏用海的，应当严格论证规划符合性，不得损害所在规划分区的基本功能，并避免对国防安全和海上交通安全等产生影响。

2．严禁在海洋自然保护区、重要滨海湿地等海洋生态红线以及其他相关法律法规禁止的区域内布局建设光伏项目。在杭州湾、三门湾、乐清湾、象山港等重点河口海湾内建设光伏项目，应严格论证，控制开发强度，避让重要自然生态空间，在资源环境承载力评估的基础上重点论证生态环境影响。项目所在海湾涉及跨市县行政区域的，应征求相应海洋主管部门意见，避免出现“邻避效应”。

3．支持在已开发利用的养殖用海等适宜区域开展立体分层设权，推广生态友好型“渔光互补”等立体开发模式。在未开发利用海域建设光伏，应集约节约、远离岸线布置；无法远离岸线的海上光伏，要结合“蓝色海湾”建设、海岸线整治修复等工作，编制与周边滨海风貌、城市景观相协调的设计方案，保障公众亲海通道和亲水空间。

三、明确光伏项目用海控制指标

开放海域的桩基式光伏项目，适用以下指标要求：

4．光伏阵列离岸距离。指光伏阵列边缘处离海岸线（包括大陆海岸线和海岛海岸线）的最近距离。控制值为距离人工岸线不小于100米，距离自然岸线不小于200米；若同时涉及两种情形，则按照“就高不就低”的原则确定控制要求。

5．光伏阵列投影面积比。指各光伏阵列垂直投影面积总和占项目用海总面积的比值。其中，光伏项目用海总面积包含光伏阵列、逆变箱、集电电缆、检修通道、消浪设施、升压站等主体工程使用的海域面积及其他预留空间。控制值为不超过65%。

6．光伏工程桩基面积比。指光伏工程的桩基占用海域面积总和占项目用海总面积的比值。控制值为不超过1%。

7．除上述控制性指标外，提倡光伏板下缘距离滩涂面的高度一般不小于4米，光伏桩基南北向间距一般不小于6米，东西向间距一般不小于4米。

四、规范光伏项目用海审批

8．海上光伏项目按照《海域使用论证技术导则》中电力工业用海的相关要求开展海域使用论证。重点论证项目用海必要性、选址合理性、用海方式和布局合理性、面积合理性以及海域开发利用协调性，明确本项目用海各项控制指标值，并说明控制指标的具体计算过程。涉及立体分层设权的，还应充分论证权属关系、利益补偿和矛盾化解机制等事项，明确利益相关者协调结果。

9．海上光伏项目应通过招标、拍卖、挂牌公开出让方式取得海域使用权，审批权限按项目用海方式和用海面积确定；需占用围填海历史遗留问题区域的，应先行落实围填海历史遗留问题处置有关要求。自然资源主管部门在用海审批时，应结合用海控制指标对项目用海出让方案进行审查，涉及湿地、水利设施、交通设施、河道或开展渔光互补等复合利用的，应征求林草、水利、交通、农业（渔业）等相关部门意见。

10．海上光伏项目的出让方案中应明确要求一次性缴纳海域使用金，未缴清全部海域出让价款的，不予受理海域使用权不动产登记申请。实施立体分层设权管理的海域，应按现行有关文件（标准）分别计征海域使用金。为扩大有效投资，经自然资源主管部门商同级财政部门同意后，可批准其分期缴纳，该条款自本意见施行之日起试行1年。

11．海上光伏项目依据《不动产登记暂行条例》等有关规定的程序办理不动产登记。涉及立体分层设权的，应在不动产权证和登记册中注明光伏用海实际使用的水面、水体、海床和底土等空间分层和高程信息，并附具宗海界址图和海域立体分层设权示意图。

五、加强光伏项目用海监管

按照《自然资源部办公厅关于进一步规范项目用海监管工作的函》（自然资办函〔2022〕640号）要求，对光伏项目用海活动进行全过程监督检查，确保海域资源有序开发、合理利用。

12．沿海各级自然资源主管部门要严格依法依规管理，不得借发展新能源之名规避审批，擅自改变海域用途，违规减免海域使用金，或将违法用海合法化。同一光伏项目，不得化整为零、分散审批。

13．光伏项目经批准后，各级自然资源主管部门应当切实加强监督管理，督促海域使用权人严格按照控制指标要求开展施工建设，将控制指标落实情况作为项目用海监管的重要内容。对项目用海监管中发现的问题，应明确要求限期整改，拒不整改、限期未整改或整改不到位的，采取移交督查、移交执法等进一步处置措施。

14．光伏项目海域使用权到期后，如不续期，应按规定及时清理用海设施，恢复海域原状。用海批准文件和出让合同中应明确退出机制，约定清理光伏项目用海设施的责任主体和拆除期限。

15．沿海各级自然资源主管部门要组织用海主体加强对光伏发电项目周边资源要素的调查与跟踪监测，督促用海主体落实生态建设方案，有针对性地加强开展生态修复，确保海域自然属性不丧失、海洋生态功能不下降。

16．对擅自租用养殖海域建设光伏项目、未经批准非法占用海域建设光伏项目或未经批准建设入场道路、施工围堰等用海设施的，应依法依规严肃查处。

浙江省自然资源厅 2022年9月30日 《关于规范光伏项目用海管理的意见》起草说明

一、起草目的

根据《浙江省能源发展十四五规划》要求，“十四五”期间实施“风光倍增”工程，力争光伏新增装机1200万千瓦以上，集中式光伏新增装机超过700万千瓦。但我省陆域集中式光伏发展空间有限，“十四五”期间建设海上光伏项目的需求迫切。为保障光伏项目用海，进一步细化相关要求，我厅组织起草了《关于规范光伏项目用海管理的意见》（以下简称《管理意见》）。

二、主要依据

《中华人民共和国海域使用管理法》（中华人民共和国主席令第六十一号）《浙江省海域使用管理条例》（2012年11月29日浙江省十一届人大常委会第36次会议通过）《浙江省自然资源厅关于印发加强自然资源要素保障助力稳经济若干政策措施的通知》（浙自然资发〔2022〕7号）

三、主要内容

《管理意见》主要内容包括总体原则、规划布局、用海控制指标、审批要求、监管要求等5方面意见。一是总体原则。坚持规划引领、统筹兼顾，海上光伏项目建设应符合相关规划管控并满足各类空间管制要求，同时处理好与海水养殖、海上交通等利益相关者的关系；坚持集约节约、生态优先，支持分层设权立体使用，集约节约利用海域和海岸线资源，严守海洋生态保护底线；坚持依法依规、稳慎推进，按照有关法律法规管理，因地制宜、稳慎推进光伏项目用海。二是科学规划海上光伏项目布局。优先在国土空间规划中允许或兼容光伏用海的功能区选址。严禁在海洋生态保护红线以及其他相关法律法规禁止的区域内布局建设光伏项目。支持在已开发利用的养殖用海等适宜区域开展立体分层设权。三是明确光伏项目用海控制指标。对开放海域的桩基式光伏项目，从光伏阵列离岸距离、光伏阵列投影面积比、光伏工程桩基面积比等三项指标明确用海控制要求。四是规范光伏项目用海审批。明确海上光伏项目的海域使用论证要求、审批路径、海域使用金缴纳要求和不动产登记要求，涉及立体分层设权的光伏发电项目，应重点论证权属关系、利益补偿、矛盾化解机制等事项，明确利益相关者协调结果。五是加强光伏项目用海监管。对光伏项目用海活动进行全过程监督检查，确保海域资源有序开发、合理利用。规定各级主管部门要严格依法依规管理，加强控制指标落实情况的监管，明确海上光伏项目退出机制，持续性开展生态监测和修复。