“光伏企业耕地占用税现状与前瞻”高端学术研讨会成功举办

2022年3月18日，由北京企业法治与发展研究会和全国工商联新能源商会共同举办的“光伏企业耕地占用税现状与前瞻”高端学术研讨会在北京隆重举行。研讨会采用线上与线下相结合的方式举办，来自国家税务总局、中国法学会财税法学研究会、中国税务学会、北京大数据协会财税大数据专委会等有关部门的领导与专家，北京大学、中央财经大学、北京工商大学、首都经贸大学、华北电力大学、中国宏观经济研究院等知名大学和研究机构的专家学者，北京合川律师事务所、君合律师事务所、齐众律师事务所等多家机构和企业代表、高校师生齐聚一堂，从多个视角就光伏企业用地成本的议题展开全面、深入的讨论。

本次研讨会由北京企业法治与发展研究会财税专业委员会副主任邵冰女士主持。

会议伊始，全国工商联新能源商会专业副会长兼秘书长曾少军代表主办单位对会议的成功召开表示祝贺，高度认可本次研讨会的高规格、高水平，称赞会议的召开恰逢其时，并对各位专家学者的到来表示衷心的感谢。他指出，中国新能源历经三十年的发展，已取得了巨大的成就；如果说改革开放三十年中国最成功的两张名片，一张是高铁的话，那另一张就是新能源。自习近平总书记明确提出“碳中和、碳达峰”目标后，新能源行业已经完成了由要不要发展向如何更高速发展的转变，步入快车道。新能源行业的未来发展是要通过改革，进行根本性的改变，由通过技术进步促进行业发展，逐渐过渡到通过科学管理推动发展，有关部门应从国家战略角度出台各项政策支持新能源行业的发展。

随后，国家税务总局原副局长郝昭成在开幕致辞中表示此次研讨会聚焦税收政策如何进一步支持光伏企业的发展，恰逢其时，意义不凡。国家对光伏企业的发展非常重视，去年3月中央财经委员会第九次会议首次将光伏、风电等新能源定义为主体能源，其意义十分重大，影响深远。今年政府工作报告中对有序推进碳达峰、碳中和工作及建设绿色制造和服务体系等做出重要部署，今年两会也有人大代表提出税收政策支持光伏发电环节降低非技术成本的建议，引起极大的关注。光伏发电是一种最具有可持续发展理想特征的技术，为经济发展带来新的增长点，是自身发光、未来可期的产业。现在的核心关键是税收支持光伏产业发展如何精准施策，如何精准服务，如何精准到位，需要形成从税收政策到税收征管的体系，并且形成依据变化而时时调整完善的制度。他希望今天的研讨会，集思广益，集智聚力，提出税收支持光伏产业发展的政策体系，为相关主管部门做参考，为光伏产业可持续发展提供有的放矢、有力有序的支持。

中国法学会财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任、教育部“长江学者”特聘教授刘剑文指出，新能源在碳达峰、碳中和战略目标中扮演重要角色，对于国家经济、社会的发展意义深远，探讨如何支持新能源企业的发展这一议题十分重要。光伏产业是一个充满生命力的领域，需要国家出台财政税收政策、金融政策、价格政策等多元化的激励政策进行全方位支持。应当在法律框架内出台减、免税优惠政策，促进光伏产业健康有序地发展。刘剑文教授希望通过法治推动光伏企业的发展，支持开展光伏扶贫，促进农光互补、林光互补、渔光互补全面推广，并对光伏企业用地分类别征免耕地占用税，实现企业降本、增效，提高国际竞争力。

北京企业法治与发展研究会副会长兼秘书长朱崇坤代表本次论坛的主办单位，对各位领导、专家的莅临与会表示热烈欢迎。朱崇坤副会长指出，北京企业法治与发展研究会致力于研究企业法治与企业合规等前沿、热点问题；研究机构的生命力在于能够深入了解企业的需求，反映企业在法治与合规治理方面面临的困境，并且能够提出合理化建议，促进国家治理并助力企业合规、健康发展。本次研讨会以“光伏企业耕地占用税现状与前瞻”为主题，聚焦当前我国光伏企业耕地占用税税负现状与前景展望，力图为推动我国光伏企业耕地占用税法律制度优化贡献力量。

随后，十位与会专家、学者与来自企业和法律实务的一线工作者围绕此次会议的主题做了多角度、全方位的多项主旨报告。

中国法学会财税法学研究会副会长、中央财经大学税收教育研究所原所长贾绍华首先围绕“光伏产业耕地占用税和城镇土地使用税研究”主题进行发言。贾绍华副会长从税收的受益原则、税种设立的目的、国际视角三方面论证了不区分地域及土地性质“一刀切”征收耕地占用税和城镇土地使用税的不合理性，指出由于在实践层面各地方对光伏复合项目认识不同导致纳税争议大，实际征收管理存在较大的差异。在大规模减税降费的背景下，他对光伏企业耕地占用税和城镇土地使用税立法提出了相关建议：一是实事求是、因地制宜、因事制宜用好地方立法权；二是用好减税降费政策，在光伏产业发展上更应该网开一面，服务国家碳中和目标；三是鼓励发展多层次农林牧渔各类产业，改造荒漠草原，对于有利于发展农业产业、立体农业、现代农业的光伏项目给予减税。

中国税务学会理事、北京大数据协会财税大数据专委会副会长焦瑞进发言的主题是“碳达峰、新能源与绿色税收”。焦瑞进副会长介绍了习近平总书记在联合国大会上承诺中国2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和的宏伟目标，指出新能源问题已经受到党和政府的高度重视。他强调，与世界主要国家相比，在我国人均GDP水平相对较低的情况下实现碳达峰、碳中和存在着巨大挑战，在2020年能源消费结构中，煤炭消费高达50%以上，而清洁能源却不足25%，光伏产业的存续空间更是不足。因此，要增加光伏发电的利用空间，与水电相结合发展，水风光互补、削峰填谷平滑出力，提高电力系统的安全性和稳定性，促进新能源消纳，从而构建新能源占比逐步提高的新型电力系统；提倡绿色生态税收政策，逆向限制污染能耗与正向激励清洁能源双轮驱动绿色高质量发展。碳达峰、碳中和是我国新发展阶段、新发展理念、新发展格局下的战略选择，对维护地球生态安全和引领世界经济绿色复苏以及促进经济高质量发展有战略意义，因此在税收领域，优化财产行为税、增值税和企业所得税结构，多税并举将会大力促进光伏企业的发展。

民建中央财金委员会副主任、国家税务总局税科所学术委员会副主任付广军研究员发言的主题为“促进光伏发电行业发展的税收政策概述”。参与过多项高层次税务课题研究的付广军研究员通过列举翔实的数据指出我国光伏发电已经形成了初具规模的产业链，已成为我国继火电、水电、风电之后的第四大电力，作为绿色、清洁、高效能源，理应成为国家充分鼓励和重点支持的产业，未来潜力巨大。增值税、城建税及附加、企业所得税、土地使用税、耕地占用税是光伏企业的最主要税负。虽然国家税收规范性文件曾明确部分光伏产业税收优惠政策，但还没有形成体现光伏发电特点、支持光伏发电产业可持续发展的税收政策和其他配套体系，尤其是鉴于光伏发电企业用地特殊性，国家土地税费政策等原因，行业发展存在着土地税费负担较重的问题。

中国财税法学研究会秘书长周序中教授做了“双碳目标愿景下，光伏产业税收政策的选择”的主题发言，指出我国现在的双碳目标愿景的推进和实现，既面临着国际博弈和外部压力，也是国内光伏产业必须面对的挑战和发展机遇。国际社会普遍期待中国在应对气候变化上有更大作为。2020年9月，基于推动实现可持续发展的内在要求和构建人类命运共同体的责任担当，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，擘画了碳达峰和碳中和的目标愿景。我们现在距离实现碳达峰目标已经不足十年，从碳达峰到实现碳中和目标，也就30年的时间，我国实现双碳目标的时间更紧、幅度更大、困难更多。实现双碳目标的基本路径包括优化能源结构、管理能源需求、生态系统的碳汇等。光伏产业作为优化能源结构的重要一环，应给予高度重视和特定的扶持，应该支持和鼓励绿色能源光伏产业的发展。其中相对优惠的税收政策和完善现行税法是可选之项，从税收政策上看，耕地占用税的各地征收标准不统一，会给光伏企业生产、经营和发展带来很大的不确定性。在耕地占用税法实施后，可由财政部、税务总局对《耕地占用税法》中的“占用”、“占用面积”等术语进行解释、利用现有的法律和政策实现对光伏产业的税收激励。在企业投资光伏产业之前，还可以与地方政府协商签订先征后返协议，或直接通过财政返还、财政补贴取得政府支持。

中国宏观经济研究院经济研究所研究员、首席财税专家许生的发言主题为“光伏产业的财税政策体系与耕地占用税政策完善”。许生研究员肯定了光伏产业发展为我国减排降碳做出重要贡献：我国光伏发电装机总量已经位居全球第一，累计发电超过1300亿千瓦时，减少二氧化碳的排放约一亿吨，远超十三五的规划目标。今年的政府工作报告提到，我国的可再生能源装机总规模在2021年突破10亿千瓦，其中光伏发电总装机容量占到三分之一以上，说明我国建立健全绿色低碳经济体系取得了重要进展，产业绿色转型、能源结构调整正在努力推进。他通过一系列数据说明财政补贴政策在推动光伏产业发展中发挥了重要作用，主要是对光伏电站和分布式光伏发电给予一定的电价补贴。但随着光伏发电项目的不断扩大，光伏发电的财政补贴制度最终会退出。在财政补贴退坡、平价上网的总体背景下，原来由于财政补贴的存在而被暂时掩盖下来的光伏电站企业的高额用地成本问题，尤其是城镇土地使用税、耕地占用税税收成本问题日益凸显，而当前我国城镇土地使用税法和耕地占用税法都没有对光伏产业的优惠政策。他强调平价上网背景下降低土地等的非技术成本需要在耕地占用税方面给予优惠政策的大力支持，而且农、林、牧、渔等复合光伏项目符合耕地占用税的立法宗旨，在税收政策上应与单纯的光伏项目区别对待，进一步明确耕地占用税政策的减免税规定。

北京企业法治与发展研究会副会长、北京工商大学法学院教授郝琳琳发言的主题为“光伏企业耕地占用税税负现状与立法展望”。郝琳琳教授指出，目前我国光伏发电装机容量位居世界第一，成为中国的“国家名片”。有关部门接连出台助力光伏产业发展的政策和办法，彰显了国家坚定不移支持光伏发展的态度，但在土地税收负担上，却很少政策激励措施。我国西北地区光伏电站数量较多、占地面积较大，大多光伏企业都会涉及占用耕地的问题。光伏电站前期投资额大、投资回报期长，由于耕地占用税是一次性征收，在电站建成初期还需要缴纳数额较大的土地税款，难免让项目收益率打折扣。目前各省（区、市）耕地占用税税额执行标准不统一，导致企业投资光伏电站难以控制投资风险。光伏行业的特点是光伏阵列用地不改变地表形态、不破坏耕作层、不改变土地性质；甚至还有许多地区发展了农光互补、牧光互补、渔光互补项目，在巨大的光伏板下呈现出勃勃生机和美好生活图景。只有电站、厂区及生活区等会改变土地的性质，而占地更多的是光伏阵列。因此，对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分，应免征耕地占用税，以促进光伏产业发展。

华北电力大学电气与电子工程学院教授、中国能源研究会储能专委会委员郑华博士就光伏发电与土地利用影响做出了分析。他重点介绍了太阳能电站对土地利用的影响。他在剖析了光伏发电与光热发电技术优缺点的基础上，分别从地理纬度、地形地貌、发电效率、安装方式、电压等级等方面对不同场景下的太阳能发电土地利用特性及其影响要素进行深入分析。这些结论对于太阳能电站的设计和建造具有指导意义，科学地论证了中西部地区、三北地区进一步发展光伏发电的战略必然性。

随后，两位来自光伏企业的代表对本次会议表示了支持与感谢。他们表示，本次会议所涉及的相关讨论，正是目前光伏企业的痛点，对于行业发展至关重要。我国西北地区光照强、干旱少雨、土地严重沙化，建设光伏电站能够降低地表水分蒸发量，有助于改良土壤，从根本上治理改善沙漠化、盐碱化土地。他们分享了国家针对光伏电站用地出台的最新政策，重点介绍了光伏电站投资经济性分析，并提出了对于光伏电站用地税法保障的诉求和建议。企业代表提到，光伏发电已全面步入平价上网时代，部分省份按项目用地总面积征收耕地占用税，最高税额接近项目总投资的10%，在投运初期一次性缴纳，对于企业来说资金压力巨大，项目资金流难以平衡巨大的税负压力，但延迟缴纳又存在滞纳金，企业生存艰难。在部分省市，由于耕地占用税等土地税费较高，使得项目周期内收益率接近融资利率，投资方无法从光伏项目获得投资回报，使光伏行业投资意愿严重受挫，非常不利于新能源产业的发展。对于光伏阵列租赁用地，部分省份不征税，部分省份按照光伏矩阵构筑物接触地面支柱实际占用面积征税，部分省份按照光伏板阴影面积征税，部分省份按租赁合同全面积征税，缺乏统一标准。部分省份甚至出现自然资源局对一地块认定为未利用地，另一主管部门对同一地块认定为牧草地或者林地。

该代表介绍道，2021年我国装机新增装机容量54.88GW，没有达到国家“十四五” 规划提到的，国内年均光伏新增装机规模70GW-90GW，低于预期总投资规模的21%-39%，税收负担过重是最主要的制约因素之一。结合自身企业的相关情况，两位企业代表建议国家税务总局、财政部、自然资源部等相关部门对《耕地占用税法》中“占用”、“经批准占用面积”和“未经批准占用面积”等定义予以明确、在全国范围内统一标准，同时建议相关部门充分考虑光伏发电行业现状和光伏发电对土地利用影响，出台光伏发电用地征税相关实施细则或补充规定，为光伏电站用地提供税法保障。

会议最后，北京君合律师事务所合伙人赵婷婷女士，北京齐众律师事务所律师、北京企业法治与发展研会财税专业委员会秘书长高琳颖女士，分别以“光伏电站耕地占用税探讨”、“全球视野下光伏发电行业的法律实务”为题目，从法律实务的角度围绕会议主旨展开了详细讨论。

赵律师首先介绍了我国耕地占用税税制，从纳税人范畴、计税依据、纳税义务发生时间、免征、减征情形等角度阐明了我国耕地占用税的规定。她强调，虽然国家部委曾经出台优惠光伏企业的相关政策征求意见稿，但是目前成文法律中并没有对光伏电站有免征、减征耕地占用税的规定；不过，未来在公众的倡议下，国务院有可能会将其列入减征、免征的范围内，这是目前政策允许的，但需要行政部门的额外解释。赵律师还从目前光伏电站耕地占用税的主要规定出发，探讨了税收优惠获取的可能方式，她指出光伏电站往往和林地和草地这类特定土地有一定关系，应当充分去争取此类特定土地的耕地占用税优惠政策；在光伏电站项目尚未建成或者是临时建设的情况下还可以在一年内复垦获得全额退税。此外赵律师列举了不同省份、地区在政策方面的差异，例如内蒙地方政府关于光伏发电耕地占用税政策的优惠，表明部分地区的政府和税务征收单位已经充分意识到光伏行业用地的特殊性，不应实行“一刀切”式的税费管理。最后，赵律师提出了现阶段光伏电站耕地占用税实际操作中的几个热点问题，例如如何认定光伏电站的占用面积、由哪个部门认定占用面积、考虑全行业的发展，将来是否会通过国务院来协调各部门对光伏电站出台一些鼓励性政策等。

高琳颖律师简要介绍了2010年以来全球光伏发电装机量的发展趋势，指出欧洲地区虽然早在2005年开始发展光伏发电，但由于空地少和严格的耕地、环境保护政策，过去十年增长缓慢，目前装机总量和增量均已经落后中国。为了达成“十四五”规划的减排目标，中国光伏行业协会预测未来5年光伏装机量保守情况也会翻倍，这就必然涉及到更多的耕地占用问题。实际上，发达国家与中国一样，同样将“粮食安全”摆放在战略高度；美国、日本、欧洲各国均设立了不同形式的耕地保护政策。随着全球碳排放的国际协议达成，各个发达国家均在支持光伏发电产业发展方面更加科学地完善了立法，以实现粮食安全和清洁能源发展的并行保障。例如：近三年来，美国若干州县均以立法形式保障，如果光伏发电装机所用土地面积占总的农业用地面积未超过一定比例，则该土地可继续享有农业用地相关补贴；在日本，自2013年起，只要光伏装机后农业用地的产出不低于装机前的80%，即被允许开展光伏发电与农业的复合项目；德国则在2022年出台了新政策，对农业用地增设不多于15%面积的光伏装机给予财政补贴。此外，高琳颖律师援引亚利桑那大学Barron-Gafford教授在《自然-可持续发展》杂志发表的十年跟踪研究，强调科学证据已经表明，对于特定的作物和气候条件，农光互补不仅不损害农业产出，还有利于增产增收、节约灌溉，有关机构在制定政策和立法时，应充分考虑光伏发电行业的特点，实现精细施政、科学立法。

本次高端研讨会与会专家充分探讨、各抒己见，取得良好的效果。与会专家一致认为，光伏电站建设有利于生态建设，可在现有的《耕地占用税法》框架下出台减税、免税优惠政策；并由相关部门对《耕地占用税法》中的“占用”、“占用面积”等术语进行解释；对于光伏阵列租赁用地，应在全国范围内统一标准。与会专家提议将会议研讨成果向相关部门反映，以致于降低我国光伏产业非技术成本，切实促进我国新能源产业健康稳定发展。