解读|《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》

经国务院同意，近日，国家发展改革委、国家能源局印发《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》（以下简称《意见》）。《意见》对完善能源绿色低碳转型的体制机制和政策措施作出哪些部署？记者专访了国家能源局有关负责同志。

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问：我们注意到，《意见》是碳达峰碳中和“1＋N”政策体系中能源领域发布的综合性政策文件，请问在当前时点出台《意见》的考虑是什么？

答：习近平总书记指出，实现碳达峰碳中和，是贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的内在要求，是党中央统筹国际国内两个大局作出的重大战略决策。在我国的二氧化碳排放总量中，能源生产和消费相关活动碳排放占比较高，推进能源绿色低碳转型是实现碳达峰碳中和目标的关键。对标碳达峰碳中和目标，现行能源体制机制和政策还存在一些不足，主要体现为：能源消费模式向绿色低碳转型的意识还需要增强，在绿色低碳转型中新的安全保供风险增多，能源输送等基础设施不适应新能源大规模发展，关键环节自主创新能力还不强，能源市场体系还不完善，能源管理的协同机制有待改进，投融资等政策支持力度仍偏弱等。应坚持系统性、全局性思维，从顶层设计的角度统筹谋划能源绿色低碳转型的体制机制和政策措施。

《意见》作为碳达峰碳中和“1+N”政策体系的重要保障方案之一，是《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》在能源领域政策保障措施的具体化。《意见》将与能源领域碳达峰系列政策协同实施，形成政策合力，成体系地推进能源绿色低碳转型。

问：请简要介绍《意见》在推进能源绿色低碳转型方面的总体思路，这样的布局出于怎样的考虑？

答：《意见》作为能源领域推进碳达峰、碳中和工作的综合性政策文件，坚持系统观念，从体制机制改革创新和政策保障的角度对能源绿色低碳发展进行系统谋划。主要突出了4个方面的统筹。

一是统筹协同推进能源战略规划。《意见》立足发挥能源战略和规划的引领作用，提出各省级能源规划均应明确能源绿色低碳转型的目标和任务，国家建立能源绿色低碳转型的监测评价和考核机制。《意见》提出建立跨部门、跨区域的能源安全与发展协调机制，重点协调推进能源输送通道建设，加强能源规划、重大工程与国土空间规划和生态环境保护等专项规划的衔接。按年度建立重大工程台账并加强督导协调，确保国家能源战略和规划以及重大工程建设有序顺利推进。

二是统筹能源转型与安全。《意见》要求先立后破，在保障能源安全的前提下有序推进能源绿色低碳转型。一方面，要立足我国能源资源禀赋，把握能源绿色低碳转型的节奏和力度，进一步完善化石能源清洁高效开发利用机制，有序推进新型电力系统建设，推动构建以清洁低碳能源为主体的能源供应体系。另一方面，要完善能源预测预警机制、电力系统安全运行和综合防御体系、能源供应保障和储备应急体系，进一步增强能源安全保供能力。

三是统筹生产与消费协同转型。《意见》坚持生产侧与消费侧同步发力、上下游联动推进能源绿色低碳转型。在消费侧，坚持节约优先，完善能耗、碳排放管理制度，建立绿色能源消费促进机制，对工业、建筑、交通领域提出促进绿色能源消费的具体政策措施；在生产侧，建立绿色低碳为导向的能源开发利用新机制，全面开展清洁低碳能源资源普查和评价并与国土空间基础信息平台做好衔接，各地区均应优先开发利用本地清洁低碳能源资源，根据需要积极引入区域外的清洁低碳能源。

四是统筹各类市场主体协同转型。《意见》提出加强机制保障和政策引导，激发各类市场主体转型动力，充分发挥协同作用。一方面，加快推进电力体制改革，深化能源领域“放管服”改革，优化清洁低碳能源项目核准和备案流程，破除制约市场竞争的各类障碍和隐性壁垒，为各类新兴市场主体创造良好发展环境；另一方面，进一步健全对电网、油气管网等自然垄断环节企业的考核机制，重点考核有关企业履行能源供应保障、科技创新、生态环保等职责情况。

问：《意见》将如何完善引导我国绿色能源消费的制度和政策体系，从而助推我国能源消费绿色升级？

答：绿色消费引领是能源绿色低碳转型的关键。《意见》系统提出了促进能源绿色消费的制度和政策体系，主要包括三个方面：

一是完善能耗、碳排放管理和非化石能源目标制度。强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，合理确定各地区能耗强度降低目标，加强与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。在非化石能源目标落实方面，将全国可再生能源开发利用中长期总量及最低比重目标科学分解到各省（自治区、直辖市）实施，同时完善可再生能源电力消纳保障机制，建立推进可再生能源开发利用、确保完成非化石能源目标的上下联动的落实机制。

二是健全绿色能源消费促进机制。促进绿色能源消费是消费领域的一场深刻变革，必须加快完善有利于能源绿色消费的体制机制，推进能源消费结构绿色转型升级。《意见》提出推动完善能源相关的绿色消费机制，通过消费端优先使用绿色能源的需求选择带动能源生产供应端绿色低碳转型，包括建立绿色能源消费认证机制、电能替代推广机制、完善和推广绿色电力证书交易等举措，在全社会倡导节约用能、绿色用能。绿色能源消费促进机制将为追求零碳低碳的绿色工厂、绿色园区、绿色社区等提供实现途径，并使之得到社会广泛认可。

三是推动重点行业转变用能方式。《意见》与重点行业领域碳达峰实施方案相衔接，重点围绕工业、建筑、交通等行业领域，提出电价、分布式电力交易、国土空间保障等支持政策，推动提升终端用能低碳化和电气化水平，控制化石能源消费。在工业领域，推动企业形成低碳、零碳能源消费模式，鼓励通过创新电力输送及运行方式实现可再生能源电力项目就近向产业园区或企业供电，以及企业等通过电力市场购买绿色电力。在建筑领域，推行绿色用能，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展，在具备条件的地区推进供热计量改革，支持建设可再生能源供能系统，鼓励光伏建筑一体化应用。在交通领域，推行大容量电气化公共交通和电动、氢能、先进生物液体燃料、天然气等清洁能源交通工具，完善充换电、加氢、加气（LNG）站点布局及服务设施，在土地空间等方面予以支持。

问：实现“双碳”目标，要在能源供给侧构建多元化清洁能源供应体系，《意见》对此有什么具体政策措施？

答：《意见》立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，系统提出支撑能源供给侧绿色低碳转型的体制机制和政策措施。

一是推动构建以清洁低碳能源为主体的能源供应体系。《意见》突出能源结构向非化石能源转变的基本导向。一方面，加快推进大型风电、光伏发电基地建设，要求对基地所在区域内现有煤电机组进行升级改造，并使之为新能源发电提供调节支撑；同时，探索建立送受两端协同为新能源电力输送提供调节的机制，支持新能源电力能建尽建、能并尽并、能发尽发，加快构建新能源供给消纳体系。另一方面，推动可再生能源就近开发利用，完善支持分布式清洁能源发电的价格政策，各地区按就近原则优先开发利用本地清洁低碳能源资源，根据需要积极引入区域外清洁低碳能源，形成优先通过清洁低碳能源满足新增用能需求并逐渐替代存量化石能源的能源生产消费格局。

二是大力推进化石能源清洁开发利用。《意见》强调化石能源清洁开发利用和减污降碳的重要性。在较长时期，立足以煤为主的基本国情，建立煤矿绿色发展长效机制，完善煤矸石、矿井水等资源综合利用政策，支持绿色智能煤矿建设，严格合理控制煤炭消费增长。完善推进煤电机组超低排放改造、灵活性改造、供热改造的机制和政策，推动燃煤自备机组公平承担社会责任，加快推动煤电向基础保障性和系统调节性电源并重转型。提升油气田清洁高效开采能力，完善油气与地热能以及风能、太阳能等协同开发机制。

三是推动适应绿色低碳转型的能源基础设施建设。能源绿色低碳转型，需要适应新型能源系统的电网、管网等基础设施。在电力方面，立足构建新型电力系统，加强新型电力系统顶层设计，对现有电力系统进行绿色低碳发展适应性评估，提升技术并优化系统。完善适应可再生能源局域深度利用和广域输送的电网体系，整体优化输电网络和电力系统运行，完善灵活性电源建设运行机制、电力需求相应机制，提升对可再生能源电力的输送和消纳能力。在油气方面，在满足安全等前提下，支持清洁燃料接入油气管网，探索输气管道掺氢输送等高效输氢方式。鼓励传统加油站、加气站建设油气电氢一体化综合交通能源服务站。在综合能源等新业态方面，探索同一市场主体运营多能互补、多能联供区域综合能源系统，电网企业、燃气供应企业应为综合能源服务运营企业提供支持。

问：《意见》在加强清洁低碳能源生产要素保障、降低非技术成本方面作了系统部署，相关政策措施将如何具体开展？

答：能源绿色低碳转型，实质是生产要素从高碳领域流向低碳领域的过程。实现先立后破、打破路径依赖，需要强有力的政策支持引导。《意见》系统提出完善有利于能源绿色低碳转型的土地、财税、金融、价格以及数据资源等政策，引导土地、资金、数据等生产要素投入到清洁低碳能源领域，加强要素协同配置，加快推进能源绿色低碳转型。

一是强化国土空间保障。为解决清洁低碳能源开发利用涉及土地空间种类多、范围广、协调难度大等问题，《意见》提出建立清洁低碳能源开发利用的国土空间管理机制，完善能源项目建设用地分类指导政策，调整优化可再生能源开发用地用海要求，制定利用沙漠、戈壁、荒漠土地建设可再生能源发电工程的土地支持政策，在国土空间规划中统筹考虑输电通道、油气管道走廊用地需求，对充换电、加氢、加气（LNG）场站布局和建设在土地空间等方面予以支持。为解决核电、抽水蓄能厂（场）址保护和管理协调问题，《意见》提出完善核电、抽水蓄能厂（场）址保护制度并在国土空间规划中予以保障的措施。同时，《意见》要求严格依法规范能源开发涉地（涉海）税费征收，为清洁低碳能源发展营造良好营商环境。

二是加大投融资支持。一方面，完善支持能源绿色低碳转型的多元化投融资机制，加大中央预算内投资，对碳减排贡献度高的能源项目予以支持，鼓励将符合条件的重大清洁低碳能源项目纳入地方政府专项债券支持范围，同时发挥国家绿色发展基金、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等引领作用。另一方面，完善能源绿色低碳转型的金融支持政策，完善清洁低碳能源行业企业贷款审批流程和评级方法，充分考虑相关产业链长期成长性及对碳达峰、碳中和的贡献，引导金融机构加大支持力度。探索发展清洁低碳能源行业供应链金融，创新适应清洁低碳能源特点的绿色金融产品。

三是完善价格政策。针对工业领域绿色能源消费，提出对余热余压余气等综合利用发电减免交叉补贴和系统备用费。针对建筑绿色用能和清洁取暖，提出鼓励电供暖企业和用户通过电力市场获得低谷时段低价电力，综合运用峰谷电价、居民阶梯电价和输配电价机制等予以支持。针对分布式能源发展，提出完善支持分布式发电自发自用、市场化交易的价格政策。针对储能和调节性电源建设，提出完善支持储能应用的电价政策，完善支持灵活性煤电机组、天然气调峰机组、太阳能热发电和储能等调节性电源运行的价格补偿机制。

四是加强数据要素支撑。数据已成为能源领域重要生产要素。《意见》提出全面开展全国清洁低碳能源资源详细勘查和综合评价，完善并动态更新全国清洁低碳能源资源数据库。构建国家能源基础信息及共享平台，整合能源全产业链信息，推动能源领域数字经济发展。提高可再生能源相关气象观测、资源评价以及预测预报技术能力，为可再生能源资源普查、项目开发和电力系统运行提供支撑。

问：《意见》对深化能源改革创新、激发市场活力有什么总体导向？

答：《意见》针对适应能源绿色低碳转型的能源治理体系和治理能力建设，围绕深化能源体制改革提出系列举措，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，增强能源系统运行和资源配置效率。

一是加快推进电力市场建设。建立全国统一电力市场体系，加快电力辅助服务市场建设，完善电力中长期、现货和辅助服务交易有机衔接机制，探索容量市场交易机制，深化输配电等重点领域改革，通过市场化方式促进电力绿色低碳发展。完善跨省跨区电价形成机制，促进可再生能源在更大范围消纳。

二是积极推进分布式发电市场化交易。为推进分布式能源应用，实现清洁低碳能源就近开发、就近利用，《意见》明确了分布式发电就近市场化交易的政策和机制。支持分布式发电（含电储能、电动车船等）与同一配电网内的电力用户通过电力交易平台就近进行交易，电网企业（含增量配电网企业）提供输电、计量和交易结算等技术支持，完善支持分布式发电市场化交易的价格政策及市场规则。

三是以市场化方式引导消费侧绿色低碳转型。《意见》提出加强顶层设计和统筹协调，加快建设全国碳排放权交易市场、用能权交易市场、绿色电力交易市场。完善有利于可再生能源优先利用的电力交易机制，开展绿色电力交易试点，鼓励新能源发电主体与电力用户或售电公司等签订长期购售电协议。支持微电网、分布式电源、储能和负荷聚合商等新兴市场主体独立参与电力交易。

四是深化能源领域“放管服”改革。落实市场准入负面清单制度，优化清洁低碳能源项目核准和备案流程，简化分布式能源投资项目管理程序，创新综合能源服务项目建设管理机制。要求电网企业提升新能源电力接纳能力，动态公布经营区域内可接纳新能源电力的容量信息并提供查询服务，依法依规将符合规划和安全生产条件的新能源发电项目和分布式发电项目接入电网，做到应并尽并。

问：《意见》提出将完善能源领域创新体系和激励机制，提升关键核心技术创新能力，请介绍相关政策举措。

答：能源绿色低碳转型不仅需要产业结构调整，更需要能源技术创新的支撑。《意见》立足能源转型发展对技术创新的需求，加强能源技术创新机制的顶层设计，完善能源领域创新体系和激励机制，提升关键核心技术创新能力，增强能源绿色低碳转型发展内生动力。

一是建立清洁低碳能源重大科技协同创新体系。以能源领域国家实验室等国家战略科技力量为引领，支持行业龙头企业联合高等院校、科研院所和行业上下游企业共建国家能源领域研发创新平台，围绕能源领域相关基础零部件及元器件、基础软件、基础材料、基础工艺等关键技术开展联合攻关，实施能源重大科技协同创新研究。

二是建立清洁低碳能源产业链供应链协同创新机制。为发挥我国市场优势和制度优势，促进清洁低碳能源产业链一体化技术进步，《意见》提出依托大型新能源基地等重大能源工程，推进上下游企业协同开展先进技术装备研发、制造和应用，通过工程化集成应用形成先进技术及产业化能力。为完善我国技术创新和产业化发展的公共技术支撑体系，《意见》提出依托现有基础完善清洁低碳能源技术创新服务平台，推动研发设计、计量测试、检测认证、知识产权服务等科技服务业与清洁低碳能源产业链深度融合。建立清洁低碳能源技术成果评价、转化和推广机制。

三是完善能源绿色低碳转型科技创新激励政策。为充分激发各类市场主体的创新活力，《意见》提出，探索以市场化方式吸引社会资本支持资金投入大、研究难度高的战略性清洁低碳能源技术研发和示范项目；还提出采取“揭榜挂帅”等方式组织重大关键技术攻关，完善支持首台（套）先进重大能源技术装备示范应用的政策，推动能源领域重大技术装备推广应用。

问：农村地区能源绿色转型发展，是满足人民美好生活需求的内在要求，是构建现代能源体系的重要组成部分，对巩固拓展脱贫攻坚成果、促进乡村振兴，实现碳达峰、碳中和目标和农业农村现代化具有重要意义。《意见》在农村地区能源绿色低碳转型与乡村振兴融合发展方面有哪些重要举措？

答：农村地区能源绿色低碳转型，既是能源绿色低碳转型的重要组成部分，也是推动乡村振兴的重要途径。《意见》围绕加快农村能源绿色低碳转型助力乡村振兴，从政策支持、机制创新和新能源电力就近交易等方面，提出了一系列政策举措。

一是创新农村可再生能源开发利用机制。鼓励利用农村地区适宜分散开发风电、光伏发电的土地，探索统一规划、分散布局、农企合作、利益共享的可再生能源项目投资经营模式。鼓励农村集体经济组织依法以土地使用权入股、联营等方式与专业化企业共同投资经营可再生能源发电项目。所提出的机制创新，既为分散式、分布式可再生能源开发利用打开广阔空间，也为乡村振兴注入强劲动力，促进农村地区能源绿色低碳转型与乡村振兴的融合发展。

二是加强政策支持。《意见》提出，中央财政资金进一步向农村能源建设倾斜，利用现有资金渠道支持农村能源供应基础设施建设、北方地区冬季清洁取暖、建筑节能等。完善规模化沼气、生物天然气、成型燃料等生物质能和地热能开发利用扶持政策和保障机制。加大对农村电网建设的支持力度，组织电网企业完善农村电网。鼓励金融机构按照市场化、法治化原则为可再生能源发电项目提供融资支持。这些支持政策将在推动农村清洁低碳能源开发利用、改善用能条件和促进乡村振兴方面形成合力。

三是支持新能源电力就近交易。《意见》提出，加强农村电网技术、运行和电力交易方式创新，支持新能源电力就近交易，为农村公益性和生活用能以及乡村振兴相关产业提供低成本绿色能源。在农村地区优先支持屋顶分布式光伏发电以及沼气发电等生物质能发电接入电网，电网企业等应当优先收购其发电量。通过完善农村地区的电网设施，建立就近交易机制，有利于在县级电网区域推进新型电力系统技术试点和示范。这些政策措施将为农村地区就地生产和消费清洁低碳能源、降低用能成本创造有利条件。

问：《意见》中提到将健全能源绿色低碳转型安全保供体系，请您介绍这一体系将如何助力保障能源稳定供应和安全？

答：能源绿色低碳转型的前提是保障能源安全。《意见》坚持立足国情，先立后破，在保障能源安全的前提下有序推进能源绿色低碳转型。

一是注重战略统筹，强化责任落实。《意见》提出在规划编制及实施中加强各能源品种之间、产业链上下游之间、区域之间的协同互济，整体提高能源绿色低碳转型和供应安全保障水平。建立跨部门、跨区域的能源安全与发展协调机制，协调开展跨省跨区电力、油气等能源输送通道及储备等基础设施和安全体系建设。同时，《意见》提出健全对电网、油气管网等自然垄断环节企业的考核机制，重点考核有关企业履行能源供应保障、科技创新、生态环保等职责情况，进一步压实有关企业的保供责任。

二是注重风险识别，突出安全降碳。坚持底线思维，注重加强转型中的风险识别和管控。《意见》提出，健全能源预测预警机制，加强全国以及分级分类的能源生产、供应和消费信息系统建设，建立涵盖能源、应急、气象、水利、地质等部门的极端天气联合应对机制。《意见》强调要立足以煤为主的基本国情，按照能源不同发展阶段，发挥好煤炭在能源供应保障中的基础作用；在电力安全保供的前提下，推动煤电向基础保障性和系统调节性电源并重转型。

三是完善体制机制，强化制度保障。一方面，健全能源绿色低碳转型安全保供体系。构建电力系统安全运行和综合防御体系，建立各级电力规划安全评估制度，完善电力电量平衡管理，制定年度电力系统安全保供方案。建立电力企业与燃料供应企业、管输企业的信息共享与应急联动机制，确保极端情况下能源供应。健全能源供应保障和储备应急体系，完善煤炭、石油、天然气储备体系和产供储销体系，完善煤电油气供应保障协调机制。另一方面，突出改革创新和市场机制对能源供需平衡的作用。推动电力需求响应市场化建设，推动将需求侧可调节资源纳入电力电量平衡，发挥需求侧资源削峰填谷、促进电力供需平衡和适应新能源电力运行的作用。同时，完善支持灵活性煤电机组、天然气调峰机组、水电、太阳能热发电和储能等调节性电源运行的价格补偿机制。

问：未来在《意见》的贯彻落实方面还要做哪些工作？有怎样的规划？

答：下一步，国家发展改革委、国家能源局将会同有关部门加强部门协同，增进工作合力，扎实推进《意见》相关政策举措落实落地，确保能源绿色低碳转型工作取得积极成效。

一是加快完善能源绿色低碳转型政策体系。明确任务分工，围绕能源绿色低碳转型推进机制进一步完善政策举措，推动各方统筹有序做好能源绿色低碳转型工作。

二是组织开展试点示范。支持有条件的地方和重点行业、重点企业积极探索，开展试点示范，形成一批可复制、可推广的有效模式，为如期实现能源绿色低碳转型目标提供有益经验。

三是强化政策评估和动态调整。国家发展改革委、国家能源局将会同有关部门，及时跟踪、定期调度各地区各领域工作进展，组织开展政策落实情况评估，根据落实情况进行动态调整。