世界银行报告：印度光伏金融分析-上

公共部门在调动并网太阳能项目商业融资中的作用——印度案例研究（上）

印度是世界第二大人口大国和第四大经济体。在过去十年中，印度的经济增长一直很强劲，尽管近年来有所放缓（2015年GDP年均增长率为8.2％，2017年为6.6％）。印度的服务业贡献了近三分之二的GDP，证明了该国利用新技术和发展先进技术的能力。印度经济和社会发展仍然面临着农村贫困和受教育机会不均等的挑战，尽管政府越来越重视这些问题的解决。表3.1列出了印度的部分社会经济指标。

印度电力部门基本情况

电力装机容量和耗电量截至2018年底，印度的总装机容量约为346吉瓦（图3.1）。混合动力以煤炭为主，占装机容量的近60％。

source:CEA2018

图3.1 印度的电力组成

用于发电的煤炭主要由本地资源提供；进口约占燃煤电厂消耗的五分之一。其他能源有天然气，核能和柴油。可再生能源（包括大型水电）占装机容量的三分之一。太阳能装机容量为24吉瓦，占发电量的6.9％，并且正在迅速增长（CEA 2018）。经济增长、快速的城市化、不断提高的生活水平以及电力供应的显着增长是印度电力需求的主要驱动力，其在2000年至2015年间每年的增长率为7％（图3.2）。尽管总装机容量已超过高峰需求，并且该国正在努力扩大发电能力，但某些地区仍反复出现电力短缺的情况。供应方持续受到限制的主要原因是煤炭供应短缺、高度的输配电损失、区域互联互通以及公用事业公司财务状况不佳。一些分销公司承受着巨大的财务压力，无法满足需求（NITI 2015）。

图3.22010年--2016年印度的用电

组织架构和主要利益相关者

根据印度宪法，中央政府和邦政府对电力部门进行监督，但是中央政府在邦一级对能源政策的影响有限。因此各邦的行业发展和可再生能源的渗透水平差异很大。在过去的15年中，印度对电力行业进行了深刻的改革，其中包括对国有公用事业进行拆分以及增加私营部门的参与度，因此几家私有的发电和配电公用事业陆续创建（图3.3）。印度约有45％的发电能力掌握在私人手中，而对公共发电能力的控制则分散在大型公共企业中，并由中央和邦政府监督。

图3.3印度电力部门的组织架构

电力部负责监管该部门，并对制定广泛的政策目标负有最终责任。新能源与可再生能源部（MNRE）成立于1992年，负责制定可再生能源政策。中央电力监管委员会（CERC）于1998年成立，是一个法定机构。它在国家一级执行电力部门法规，而国家电力监管委员会（SERC）在邦一级执行电力法规。 SERC为电力销售设定了关税，并有权在各邦内推广可再生能源。

中央政府于2011年推出了印度太阳能公司（SECI），以帮助新能源和可再生能源部（MNRE）实施多项重要的可再生能源计划（该公司的任务范围随后扩大到涵盖所有可再生能源）。

印度可再生能源发展署有限公司（IREDA）是为可再生能源和能源效率项目提供便利融资的主要参与者。其任务包括基于发电的激励计划的管理，该计划为项目提供每千瓦时高于承购人支付的购电协议（PPA）价格的额外费用，以增强承购人的信誉度。

关键能源政策目标

自2010年发起“贾瓦哈拉尔·尼赫鲁国家太阳能计划”以来，印度已为太阳能项目投入了大量精力和资金。到2022年将20 GW太阳能的最初目标在2015年7月提高到100 GW，部分原因是市场发展受到鼓舞和价格下跌。这些目标与印度的国家自主贡献（NDC）一致，该目标要求印度将其GDP的碳排放强度与2005年的水平相比降低33-35％，并使可再生能源到2030年占其能源构成的40％。该目标的实现以绿色气候基金（GCF）等来源的技术和低成本国际融资为条件。2017年发布的《新国家能源政策草案》设定了四个目标来：以可承受的价格获得能源，能源安全与独立，可持续性和经济增长。该政策的目标是到2022年实现全民用电，但同时承认，至少在短期内，穷人依旧需要财政支持。能源安全是推动煤炭进口以外的多元化动力。可持续发展目标与能源安全息息相关，因为政府将太阳能的部署视为缓解气候变化、增加国内电力生产和创造就业机会的一种方式。仅在2016年，与太阳能和风能相关的全职当量职位数量就增加了约70,000个。价格合理且增加的电力供应有望帮助经济以更快的速度增长（NITI 2017）。

印度的太阳能市场

印度在全球太阳能发展中的地位

印度的太阳能市场从2010年初开始发展，当时印度总理曼莫汉·辛格（Manmohan Singh）发起了“国家太阳能计划”（图3.4）。”国家太阳能计划“规划了广泛的协调行动，以促进全国太阳能技术的部署。截至2013年底，印度的光伏装机容量已达到1.3吉瓦（IRENA 2017）。印度的光伏市场持续快速增长，2015年达到5吉瓦，2017年达到18吉瓦，2018年11月就已达到约24吉瓦（CEA 2018）。CSP的发展则没有那么快， 2017年的总装机容量仅为230兆瓦，与2014年持平（2014年，就电力平均成本而言，太阳能光伏开始比聚光太阳能热发电更具经济意义）。

图3.4印度的太阳能光伏和集中式太阳能发展阶段

印度最初开始部署并网太阳能时，技术成本已经开始在全球范围内降低。但是太阳能发电仍然比煤炭和水力发电昂贵得多，而该国的大部分发电都依靠煤炭和水力。“国家太阳能计划”相关文件指出，太阳能成本远远高于煤炭，并且直到2030年才可能实现电网平价。2010年，印度公用事业规模太阳能的光伏价格约为0.27美元/千瓦时。但是，印度政府对迅速扩大规模并利用其巨大的太阳能潜力充满信心，并珍视太阳能的环境效益及其在帮助印度发展和确保自己的电力生产中的作用。印度还对煤炭的供应量和煤炭价格上涨的影响感到担忧。最后，“国家太阳能计划”还力求帮助农村社区从离网太阳能系统中受益，使q免受化石燃料价格波动的影响（MNRE 2010）。

影响太阳能市场发展的特定国家因素

市场规模和潜力

印度是仅次于中国和美国的世界第三大电力生产国。假设有3％的荒地可供开发，该国的太阳能潜力估计为750 GW（MNRE，2017年）。

市场结构与竞争

直到2003年，印度的电力行业一直以每个州的垂直公用事业为特色。电力市场的自由化为众多太阳能采购渠道铺平了道路。邦一级制定的政策是主要驱动力，在此类政策的指导下，印度在2017年6月30日之前投入使用了8,220兆瓦电力（表3.2）。 但是，并非所有邦都有能力或愿意发展太阳能。实际上，自成立以来，29个邦中有10个邦拥有印度96％的太阳能发电能力（Mercom India 2018）。

当地金融市场

标准普尔（2017年11月）将印度的外币和本币长期债务评级为BBB，前景稳定。这表明该国的债务为投资者提供了充分的保护，尽管国家的信誉可能受到不利经济因素的不利影响。本地银行业务对印度的经济增长至关重要。在2016/17财年，印度银行的资产负债表上的贷款和垫款为81.1万亿印度卢比（1.13万亿美元），另外还有36.5万亿印度卢比（5080亿美元）的投资。工业部门获得的银行信贷份额最大（26.8万亿印度卢比[3730亿美元]），其次是服务部门（18万亿印度卢比[2510亿美元]），个人贷款（16.2万亿印度卢比[2254亿美元]）和农业（9.9万亿印度卢比[1378亿美元]）（印度储备银行，2017年）。到2022年实现中央政府100 GW太阳能目标的投资需求估计为830亿美元（其中公用事业和屋顶光伏占一半以上）（BNEF 2017）。考虑到印度金融市场的深度，在当地动员这一水平的投资具有可能性，但需要资本提供者之间的重大协调。

并网太阳能市场的演变

印度经济的自由化始于1990年代初。 随之而来的是鼓励私人参与电力部门的尝试。1991年，由于认识到现有的垄断性公有制模式效率极低，因此政府允许私人投资参与发电和配电项目（Ahn and Graczyk 2012）。 但是，直到上世纪末为止，进展依然甚微。 中央政府一级于1998年制定《综合能源政策》，呼吁进行更深层次的改革，以推动私人参与。其中指出，促进和发展可再生能源是提高印度的能源独立性的一种方式。

直到2003年《电力法》的出台，电力市场的各个层次才开始分离。法案通过后，最显着的发展是国有公用事业的分离，不经许可的能源生产，对传输网络的非歧视性接入以及对消费者的直接销售。

2008，印度迈出了大规模部署太阳能的第一步。当时政府发布了《国家气候变化行动计划》，并将太阳能确定为主要资源。对能源安全，气候变化和能源获取的担忧促进了“国家太阳能计划”在2010年的启动。该任务计划了一系列协调行动，以促进全国太阳能技术的部署，包括太阳能采暖，并网离网，光伏，聚光太阳能热发电（CSP），地面安装和屋顶发电。

“国家太阳能计划”非常重视能源的产生，教育，研究，技术开发和太阳能组件的国内制造。其举措包括政府直接购买太阳能或支付高于约定电费的额外费用，以减轻承购人的经济负担（称为基于发电的激励措施）（Dilip Nigam，2016年）。

在印度太阳能总装机容量不足50兆瓦的时候，“国家太阳能计划”设定了并网太阳能部署在有限时间内的目标：到2013年达到1吉瓦，到2017年达到4吉瓦，到2022年达到20吉瓦。最初，”计划“并没有表示出对太阳能光伏或聚光太阳能热发电的偏向性，因为任何一种技术都可以实现这些目标。

到2013年3月，太阳能采购总量达到1,441 MW，超过了第一阶段1,000 MW的目标。通过基于价格的竞争性采购流程（称为“国家太阳能计划”第I批和第II批），采购了约30％（或422 MW）的已安装容量。其他项目也受益于古吉拉特邦的强制购买电价或基于发电量的激励机制。

造成延误的主要原因是难以保证融资，缺乏可靠的地面测量辐照数据以及繁琐的许可程序。土地征用和接入电网被认为是影响太阳能光伏或聚光太阳能热发电项目的瓶颈。对外国融资的高度依赖以及印度银行的参与度低引起了人们的担忧，融资不足会阻止国家太阳能任务下一阶段的并网太阳能规模迅速扩大。

由于第一阶段取得了成功，光伏组件价格急剧下降以及印度希望能够继续担任全球领导者，中央政府于2015年6月宣布了修订的目标，即到2022年将并网太阳能增加到100 GW MW，比2010年设定的2022年的最初目标20 GW高出了5倍。新的目标是将60 GW的地面、中型至大型电厂连接到输电电网，将40 GW的屋顶和分布式太阳能连接到配电网。2010-13年期间建立的机制得以继续，并引入了新的计划。这些支持机制包括利用生存力缺口资金向生产者提供资本补贴以达到预定的关税，以及各州保护土地和输电基础设施并将其出租给开发商的太阳能公园。该太阳能公园计划的目标总容量为40吉瓦（是最初的20吉瓦的两倍），财政支持为12亿美元。截至2018年6月，政府已在22个州批准了45个太阳能公园，计划总容量为26吉瓦（MNRE 2018b）。大多数项目处于计划或准备阶段。六个太阳能公园已全部（部分或全部）投入使用，增加了超过2.4吉瓦的装机容量。最近关于市场状况的报告令人鼓舞。印度在2017/18财年增加了9.1吉瓦的新公用事业太阳能发电量，相当于包括屋顶和离网太阳能在内的10.4吉瓦，比2016/17财年增加了72％。建议的保护本地行业的保障义务可能会减慢项目的完成速度，并给开发商和金融家带来不确定性（Chandrasekaran 2018）。

商业金融的流动性

自“国家太阳能计划”启动以来，绝大多数投资已通过数百笔交易投向了太阳能光伏领域，但是没有全面汇总所筹集的商业投资总额。据世界银行的“基础设施项目私人参与”数据库记录，2010年至2018年期间太阳能项目获得的绿地投资为60亿美元（图3.6）。

股权投资主要由国有公司提供，例如Acme，ReNew，Azure Power和Adani。部分项目由国际投资者和开发商牵头，包括AES和EDF Energies Nouvelles和Actis，但其数量仍然占少数。总部位于美国的SunEdison是印度光伏市场上最活跃的国际企业之一，但在2016年申请了破产（印度Greenko收购了其在印度的资产）。在“国家太阳能计划”的第一阶段，即2010-13年度，商业银行的投资不到初始投资的25％。此后，当地银行在太阳能市场变得更加活跃，提供了大约一半的商业贷款。确实，第一批项目的成功降低了人们对技术风险的感知，配电公司的信誉度得到了改善，促使商业银行支持独立发电商（IPP）。

图3.6 2010年至2018年期间印度在绿地太阳能项目上的投资

印度的非银行金融机构（包括基础设施债务基金和投资公司）提供了总贷款的四分之一。最活跃的公司是印度电力贸易公司的子公司PTC印度金融服务公司（PFS），以及致力于基础设施开发的公共金融机构基础设施开发财务公司（IDFC）。