欧洲绿色新政推动欧盟政策创新和发展

欧盟新一届执委会主席冯德莱恩上任伊始，即推出一项重大发展战略——《欧洲绿色新政》（European Green Deal）。新政提出了一项宏大目标：欧盟将在2050年成为首个“碳中和”区域。对此，冯德莱恩表示，“我们希望通过该协议兼顾防止气候变暖与经济发展，最大限度地减少交通运输排放、提升建筑能效、增加可再生能源利用、保护生物多样性，为2050年实现净零排放努力”。《欧洲绿色新政》的核心要素是推动欧洲社会向全方位绿色化、产业循环化、碳中和化方向转型，实现可持续发展。要达到碳中和目标，欧盟国家必须提高减排力度，扩大减排范围、加快减排进程。在未来的30年内，碳中和目标将贯穿欧盟所有政策领域，推动欧盟政策创新与发展，涉及能源、工业、生产和消费、基础设施、交通、粮食和农业、建筑、税收和社会福利等广泛领域，尤其是工业、能源、建筑业等高碳排放行业。《欧洲绿色新政》将成为欧盟可持续发展的新风标，不仅推动欧洲尽快达到联合国2030年可持续发展目标，更有可能使欧洲成为世界首个碳中和大洲。

政策核心与内涵

《欧洲绿色新政》是欧盟的一项长期发展战略，以实现碳中和为核心目标。实施《欧洲绿色新政》将带来至少八大领域的重大政策调整与变革。

1.加快推进气候变化减缓进程，欧盟将调整2030年和2050年气候与能源框架中的减排目标。以1990年为基准年，将2030年中期减排目标从原定的40%上调至50%—55%，将2050年的80%—90%减排目标上调为碳中和（100%）。2.提供清洁的、可负担的、安全的能源供应，将优先考虑提高能效目标，增加可再生能源发电比例，快速淘汰煤炭，对天然气进行脱碳化处理，推进能源系统的深度脱碳化进程。3.推动工业向清洁循环经济转型。在数字经济发展的大潮下，欧洲必须充分挖掘数字转型的潜力，在发展欧盟清洁循环经济中获益。4.倡导建筑业翻新，进一步提高能效和资源利用率。建筑业翻新也是扶持中小企业发展、创造就业岗位的路径之一。5.推行可持续与智慧交通出行方式。预计未来欧盟交通行业的碳排放将呈上升态势，2020年欧盟将考虑出台可持续与智慧交通战略，控制所有排放源，应对交通行业持续高碳排放问题。6.“从农场到餐桌”建立均衡、健康、环保的食品体系。欧盟将在现行生产模式中增加绿色化、低碳化措施，构建营养均衡、健康、环保的食品生产与消费体系，保障人类生命健康与安全。7.保护与修复生态系统和生物多样性。欧盟有责任为保持生物多样性作贡献，为此欧盟正在制定“生物多样性战略”。8.大气、水和土壤的零污染行动计划。从源头上防止污染，利用净化措施、综合治理环境等手段，创造无毒环境。欧盟将在2021年颁布针对大气、水和土壤的零污染行动计划。

欧盟绿色新政的出台背景及动因

在上述各个领域推行绿色化、去碳化政策，需要欧盟投入巨额资金，客观上将增加欧盟及其成员国的经济发展成本。据欧盟估算，若想实现2014年制定的《2030年气候与能源政策框架》计划，每年还需额外投入2600亿欧元，约占2018年欧盟GDP的1.5%。如此，欧盟为何要推出绿色新政呢？主要有以下三点原因。

第一，欧盟一贯倡导社会、经济、环境三者之间的协调发展模式，即所谓欧洲模式，在保持经济增长、社会公平发展的同时，不能以牺牲环境为代价。欧盟环境署认为，“绿色经济是通过低碳政策和绿色创新，推动社会有效利用资源、以包容的方式提高人民福祉，同时保护自然系统的可持续性”。绿色GDP、低碳社会、环境友好等都是欧洲社会价值观的重要组成部分，《欧洲绿色新政》恰好秉承了这一价值观。

第二，《欧洲绿色新政》将加大欧盟减排力度，有助于欧盟达到《巴黎气候协定》履约目标，保持或提升欧盟在全球气候变化治理中的领导力。美国退出《京都议定书》后，欧盟在全球气候治理中具有了话语权和领导权。2015年达成的《巴黎气候协定》在全球气候治理进程中具有里程碑意义，欧盟是该协定的主要推动方。然而，按照现行的欧盟《2030年气候与能源政策框架》，2050年欧盟的温室气体排放量相当于1990年的60%，无法完成对巴黎协定的履约。欧盟实施《欧洲绿色新政》，通过调整减排目标，加大减排力度，力争在《巴黎气候协定》上发挥积极表率作用，有助于欧盟进一步巩固其在全球气候治理中的主导权。

第三，《欧洲绿色新政》将成为欧盟保持全球影响力和增强内部凝聚力的共同行动纲领。2020年1月31日英国正式“脱欧”。从短期看至少对欧盟产生三重不利影响：英国“脱欧”削弱了欧盟的实力和国际影响力；英国“脱欧”导致欧盟内部权力失衡；英国“脱欧”可能给欧盟带来分裂隐患。为保持全球影响力，欧盟需要制定一项长期发展战略，欧盟及其成员国将在实现共同的目标中，不断凝聚共识、增进互信，提高内部凝聚力和团结性。

政策实施面临新挑战

《欧洲绿色新政》是一项改变食品生产、工业、运输、建筑和能源使用等诸多领域的全面计划。达到新政目标，欧盟将从法规、资金投入及高碳排放行业政策等多个层面进行机制创新和政策改革。第一，在法规体系上，欧盟将颁布首部《欧盟气候变化法》，从法律上对各成员国实现碳中和目标进行制度约束。第二，在资金分配上，欧盟将建立“转型资金公平供给机制”（Just Transition Mechanism），在高能耗高排放产业的调整过程中，公平考虑成员国的经济发展利益。欧盟计划将在2021—2027年财政框架内，投入1000亿欧元，帮助部分欧洲国家加速抛弃化石燃料。第三，加快高碳排放行业政策调整和技术创新，能源、建筑、工业和交通是重点。欧盟能源生产和利用所排放的温室气体量占欧盟总量的75%，能源行业的去碳化进程将会大大提速；目前欧盟能耗的40%来自建筑业，建筑业翻新将会成为一种“新时尚”，提高翻新率将为欧洲家庭节约能源开支和减少能耗；欧洲工业界对回收物资的使用率不到12%，帮助产业界进行数字化和绿色化技术创新，将有助于保持欧盟在绿色经济中的全球领先地位；交通运输业的碳排放量占欧盟总量的25%，推动私人和公共交通方式向更清洁、价格更低、更健康转型，必将带来交通行业的技术革新和数字化发展。

2019年12月《欧洲绿色新政》推出以来，欧盟正按照既定计划进行政策调整和机制创新。2020年1月14日，欧盟发布了《可持续欧洲投资计划》和《转型机制公平供给机制》；2020年3月4日出台了《欧洲气候变化法》草案；3月10日，公布一项新的欧洲工业战略（EU Industrial Strategy），翌日欧盟又颁布了《新循环经济行动计划》。这些政策和行动计划旨在帮助欧洲经济向气候中立和数字化转型，提高其全球竞争力。

为配合欧洲绿色新政的实施，未来欧盟将会出台更多的政策和行动计划。从长远看，实现“新政”的碳中和目标，将极大地助推欧盟向低碳经济社会转型；从短期看，将倒逼高能耗高排放产业进行重大调整，对严重依赖化石燃料的东欧国家带来巨大的调整成本，制约经济增长。因此，欧盟能否达到绿色新政目标，取决于欧盟及其成员国能否就实现碳中和目标路径达成共识，并共同致力于推进各个领域的政策创新与发展。当前欧盟部分国家对《欧洲绿色新政》还存有异议，顺利落实和执行仍存在阻力和挑战。比如，波兰等高度依赖化石燃料的东欧国家，曾经强烈抵制《欧洲绿色新政》，认为碳中和目标将极大地抑制各国社会经济发展。欧盟将通过公共或私人渠道募集高达1000亿欧元的转型资金。新冠肺炎疫情之后，欧盟及其成员国是否有足够的资金或动力来实现这一目标？转型资金是否能真正投入到受转型影响最大的国家、地区、行业或民众中？资金分配过程中会不会引发欧盟内部新的矛盾？凡此种种，都将对《欧洲绿色新政》的顺利实施构成新的挑战。