补贴、土地、税费、全额保障性收购——人大执法检查组公布《可再生能源法》实施情况报告

（四）电价补偿和发展基金问题较为突出

法律第20条规定，收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。法律第24条规定，国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。检查中各地反映，电价补偿政策落实不到位，补贴资金来源不足，补贴发放不及时，影响企业正常经营和发展。国家相关部门反映，现行可再生能源发电补贴政策已远不能满足可再生能源发展需要。目前征收总额仅能满足2015年底前已并网项目的补贴需求，“十三五”期间90%以上新增可再生能源发电项目补贴资金来源尚未落实。一是可再生能源电价附加未及时调整。2016年可再生能源电价附加征收标准提高到每千瓦时1.9分，后期未作调整，其他资金来源不足，补偿缺口逐步扩大。二是电价附加未依法严格征收。第三方评估报告指出，2015—2018年可再生能源电价平均附加征收率仅为84.4%。各地方广泛存在着只对公共电网工商业用户征收，对自备电厂用户、地方电网用电长期未征、少征等问题。三是发展规模缺乏有效控制。可再生能源发展初期，电价调整滞后于技术发展水平，部分可再生能源企业追求高投资回报，非理性投资，抢装机、抢上网问题突出，一些地方未按照国家规划有效控制本地区发展规模，加剧了补贴缺口。

（五）与相关财税、土地、环保等政策衔接不够

法律第25、26条分别规定，对列入国家可再生能源产业发展指导目录的有关项目，金融机构对其提供优惠贷款，国家给予税收优惠。检查中一些企业反映，可再生能源企业特别是民营企业贷款难、贷款贵问题仍然存在。第三方评估报告指出，财政贴息政策没有落实，优惠贷款政策未覆盖可再生能源领域。一些地方反映，可再生能源开发利用与土地管理、生态环境保护等政策衔接不够，相关部门监管协同不够，可再生能源建设布局、开发规模受政策调整影响较大。河北是京津冀重要的生态环境支撑区，青海自然生态系统敏感脆弱，可再生能源开发利用更要重视与资源环境相关政策的衔接，可再生能源绿色高质量发展任务艰巨。企业反映，有的地方土地税费征收不规范，税收减免措施落实不到位，造成非技术成本高昂。另外，现行政策对可再生能源开发利用全生命周期生态环境效益考虑不足，重视前期开发利用，忽视产品末端回收。风力发电机寿命为20年左右，太阳能板使用寿命为25年左右，早期投产的可再生能源设备陆续进入报废期，废弃物回收处理处置需要规范管理。

（六）可再生能源非电应用支持政策存在短板

法律第16、17条明确国家鼓励发展生物质燃气和热力、太阳能热利用等。实际工作中，各类型可再生能源之间发展不平衡，可再生能源非电应用明显滞后于发电类项目，太阳能热利用、地热利用以及生物质燃料的发展都较为缓慢。企业反映，可再生能源非电应用政策支持和经济激励力度不足，生物质热力、生物燃气、生物柴油等产品缺乏具体的支持政策，受特许经营限制，难以公平进入市场。生物质能开发利用对于改善民生、助力脱贫攻坚、保护生态环境等具有更加直接的作用，应统筹考虑其环保效益和社会效益，加大财税政策支持力度。另外，一些地方反映对可再生能源用户企业支持政策尚有不足。

（七）可再生能源技术研发应用仍需加强

法律第12条规定，支持推动可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展。虽然我国可再生能源技术水平取得显著进步，但在技术研发能力、装备制造质量、工程技术创新、公共技术体系建设方面仍需进一步加强。一是部分核心技术研发能力偏弱。大容量储能技术尚存在技术瓶颈，安全经济的新型储能产品有待突破。风电机组轴承国产化程度不高，风电机组控制机组核心元器件、部分高效光伏电池生产装备主要依赖进口。二是电网接入和运行技术有待快速提升。电网运行控制技术、智能化水平、灵活调节能力以及新能源功率预测技术等，均需要提升到适应高比例可再生能源并网运行水平。三是生物质能相关技术有待突破。成型燃料、生物燃料乙醇、生物质气化等存在技术瓶颈。四是可再生能源标准化建设、开发利用装备公共检测试验能力有待提升。

（八）可再生能源行业监管力度不够

可再生能源法规定了各级政府部门、相关企业的权利义务，具体实施中由于相关责任主体不够明确、缺乏有力监管等原因，造成对执行不到位的难以实施处罚。法律第28—31条规定了相关部门、电网企业、燃气和热力管网企业、石油销售企业的法律责任，但自法律颁布实施以来，尚未有因违反可再生能源法获得相关行政处罚的案例发生，法律责任条款并未有效落实。

四、意见和建议

各地各部门要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实习近平生态文明思想，贯彻落实习近平总书记关于能源生产和消费革命的重要论述，以及中央十九届四中全会有关“推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系”战略部署，全面推动可再生能源高质量发展。要从能源革命战略高度考虑可再生能源发展问题，重视可再生能源发展在整个经济社会发展中的战略地位，统筹处理好可再生能源与化石能源的关系，处理好可再生能源开发利用与并网消纳的关系。要坚持清洁低碳、绿色发展，保持优先发展可再生能源的定力不动摇，提高可再生能源消费比重，努力尽早实现到2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%的目标。

（一）做好顶层设计，提高规划的科学性和协调性

国务院有关部门要开展好可再生能源发展“十四五”规划和中长期发展战略研究，根据我国能源转型方向和各地可再生能源资源禀赋特点，做好可再生能源发展的顶层设计。严格落实可再生能源法中关于规划制度的要求，突出规划的科学性、前瞻性和约束性，科学合理确定可再生能源发展目标和发展时序，统筹可再生能源开发、输送、利用各环节的部署安排，积极促进可再生能源产业持续健康发展。地方各级能源主管部门要以国家规划为依据，按照法律规定的程序制定本行政区域可再生能源开发利用规划，加强各级规划的有效衔接。结合实际、因地制宜统筹安排可再生能源发展规模、布局、时序，科学有序开发利用可再生能源。相关部门和单位要加强电源和电网、可再生能源和常规能源、可再生能源与应对气候变化等相关规划统筹衔接，保证各项规划的目标、任务和措施相互配套。加强可再生能源发展规划与国土空间规划统筹协调，依法对可再生能源发展相关专项规划开展环境影响评价，促进生态保护和可再生能源持续协调发展。加强可再生能源发展规划执行情况的事前事中监管，完善定期追踪和评估机制，严格规划目标执行情况考核。

（二）完善体制机制，统筹解决可再生能源消纳问题

国务院相关部门要加快建立统一协调的体制机制，加强沟通衔接，共同研究和统筹处理好可再生能源开发和消纳利用的关系，进一步提高可再生能源利用率。结合电力体制改革，抓紧研究有利于可再生能源大规模并网的电力运行体制和机制，完善以可再生能源利用指标为导向的能源发展指标考核体系。结合北方冬季清洁取暖等相关政策推进实施，鼓励分布式可再生能源自发自用，促进就地消纳利用。完善可再生能源电力市场交易机制，打破省间电力交易壁垒，鼓励送受两端市场主体直接开展交易，有针对性地建立可再生能源发电参与电力现货市场交易的体系。积极引导和规范电力市场建设，通过市场化方式提升可再生能源消纳能力。电网公司应加强输电通道建设，提高可再生能源电力跨区域输送能力。

（三）加强统筹协调，综合研究解决补贴资金拖欠问题

国家发展改革、财政、能源等部门要进一步完善可再生能源价格补贴政策，保持相关政策的科学性和连续性，合理确定电价附加征收标准动态调整和补贴退坡有关政策的调整方向、节奏等，稳定企业预期。要统筹考虑政府财政支撑能力、环境保护和改善民生需求等多方面因素，开拓思路提出解决存量项目补贴缺口的新办法，采取有效措施控制新增项目补贴需求。强化可再生能源电价附加征缴，自备电厂应缴费用做到应收尽收，增加基金收入。鼓励可再生能源发电通过参与电力市场化交易、绿色电力证书交易等方式减少补贴需求，研究出台鼓励存量项目自愿转为平价项目的政策措施。进一步合理控制新增项目开发规模和建设时序，规范补偿范围、优化补贴发放程序，缩小补贴缺口，逐步实现收支平衡。制定鼓励企业自发自用可再生能源的政策。充分发挥财政资金的杠杆作用，加大对民营企业和可再生能源发电企业的金融支持力度。

（四）健全政策措施，实现可再生能源持续健康发展

根据不同种类可再生能源的发展阶段，区别制定发展政策，对产业相对成熟的，适当减少政策支持规模和力度，鼓励其参与市场化竞争；对有发展潜力、进展较为缓慢的，加大政策和财政扶持。处理好可再生能源开发利用同生态环境保护的关系，研究完善环境污染防治及废弃物回收处理相关规定。推进抽水蓄能等储能电站建设、加强火电灵活性改造，提高电力系统调峰调频能力。进一步完善分布式能源、综合能源微网发展的鼓励机制和政策。进一步强化生物质燃料、可再生能源热利用等可再生能源非电应用的政策支持，加大资金扶持力度，完善配套政策及相关规定，在入管入网入市等方面规范标准、简化程序，为可再生能源在各个领域推广创造条件。严格落实国家对可再生能源开发利用项目的增值税、所得税、费用减免等税费支持政策，降低企业非技术成本。完善可再生能源统计评价体系，将各类可再生能源利用情况全部纳入考核指标体系，倒逼可再生能源全面发展。

（五）坚持科技创新，推动解决发展中出现的问题

按照国家能源发展整体布局，建立和完善可再生能源科技创新体系，提高技术创新能力和装备制造水平。鼓励企业开展风电开发关键技术创新攻关，推动核心元器件国产化进程，提升产品的稳定性和可靠性，加强深海、远海风电开发技术的研发和推广。紧跟世界研发方向和前沿技术，探索太阳能电池低成本制造、新型电池开发、提高电池使用寿命等相关技术研发，适时开展示范，推动产业化进程。加快生物天然气和液体燃料的技术创新与发展，形成产业的核心设备研发能力和检测认证体系，支持推进相关产业化进程。加快扩大地热供暖在北方地区清洁取暖中的规模和商业化应用，探索地热能梯级综合高效利用技术体系和商业模式。加强可再生能源多能互补系统集成优化技术研究和示范，提升能源系统整体效率。推动智能电网、柔性直流、特高压等先进输配电技术发展，开展储能、负荷侧调节等新技术应用，促进高比例可再生能源与电力系统融合，提升可再生能源电力的安全可靠应用水平。支持建立可再生能源技术公共技术研发平台、关键设备检测试验平台，提高公共技术服务能力和标准化水平。

（六）进一步修改完善可再生能源法

根据推进生态文明建设和能源结构调整的总体要求，针对当前可再生能源发展的新形势、新问题，建议适时启动可再生能源法修改。在立法目的中充分体现党中央关于推进生态文明建设以及推动能源生产和消费革命的战略部署，进一步修改完善可再生能源全额保障性收购制度，综合考虑经济技术条件，制定合理的可再生能源利用率目标，明确由电网企业、售电企业和电力用户共同承担全额保障性收购责任的法律定位。明确规定可再生能源目标引导以及可再生能源电力消纳责任权重考核机制，形成更加科学合理的目标责任考核体系。适当调整有关电价补贴的规定，加快完善可再生能源上网电价市场化形成机制。明确对脱贫攻坚任务重、相关综合试点地区给予政策优惠等。细化支持可再生能源非电应用的规定，加大政策和资金扶持力度。细化相关法律责任条款，强化电网、石油、燃气、热力等企业的法律责任。

以上报告，请审议。