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关于“自然资源统一确权”的政策已酝酿多年。早在2015年9月,中共中央、国务院就在《生态文明体制改革总体方案》中提出,对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,并纳入全面深化改革任务清单。
自然资源部有关负责人表示,自然资源确权登记的法治化,将推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度,有利于实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。
在光伏项目建设过程中,必须重点关注林地、草地、基本农田、生态保护区等各类特殊用地,其均受特殊保护,不论是前期选址,还是实际建设,不论是临时还是永久用地,一旦占用此类特殊区域,均须履行严格的审批手续,逐级上报到省级主管部门,甚至是国务院主管部门审核。
未经批准非法占用此类区域,不仅项目将可能遭到拆除,同时项目投资主体还可能遭受行政处罚,甚至承担刑事责任。因此,在项目选址、建设全过程中,项目方均需关注前述各类特殊审批流程,了解其报送、最终审批的主体,明确需要准备和提交的材料,避免违法用地。
对于光伏行业来说,土地资源的稀缺、土地税费、土地性质的限制等问题,都集中困扰着行业的发展。随着光伏行业的快速发展,技术成本不断下降,而非技术成本的影响则日渐凸显,用地问题成为制约行业走向平价上网的困境之一。
本次自然资源统一确权登记制度的实施,将有利于划清自然资源所有权的“边界”,统一确权登记,为建立自然资源资产产权制度奠定坚实基础。
根据2017年国土资源部联合国家扶贫办、国家能源局联合下发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号),规定利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质,因此实践中往往通过租赁或承包权流转方式取得光伏阵列用地。此次印发的《暂行办法》表明,统一确权已取得积极进展,对于光伏行业所需土地的流转或将发挥积极作用。
业内人士认为,目前土地消纳及土地成本已成为制约行业实现平价上网的重要因素,期待未来出台更多相关政策法规,对于土地占用的标准界定,应将光伏农业、光伏渔业等新型经济现象予以考虑;同时,一些长期抛荒、利用价值不高的农林用地,在不改变土地性质和面貌的情况下,应鼓励放开光伏发电项目用地,才有利于行业降本提效,尽早实现全面平价上网。而从企业的角度,应最大可能地使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地建设电站,合理控制成本,提高电站收益。
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