洪博文：发展“光伏+”模式需系列政策支持

9月底，国土资源部、国家能源局、国务院扶贫办联合印发 《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（以下简称《意见》），对不同类型的光伏用地提出了更细致规范的要求，重点明晰了光伏扶贫项目和利用农用地复合建设的光伏发电项目（以下简称“光伏复合项目”）的用地政策。记者近日采访了国网能源研究院研究员洪博文，请他结合上述文件对“光伏+”模式的发展现状和前景进行分析。

中国电力报：您认为这次《意见》出台重点是解决什么问题？哪些政策要点值得关注，或者说对光伏发电下一步的发展有什么指导性作用？

洪博文：《意见》重点是解决光伏发电项目的用地问题，但要从两个方面看。一方面是支持和促进光伏发电走复合型发展道路，为该类项目发挥综合价值提供快捷的发展通道；另一方面，则是规范各类光伏发电项目用地，防止光伏发电项目与农业生产争夺土地，甚至破坏农村生态和土地资源。

在政策促进方面，《意见》提出：一是使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类型认定，即不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案。二是对国家确定下达的村级光伏扶贫电站项目和符合本地区认定标准的光伏复合项目，场内道路用地可按农村道路用地管理，光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。此外提出各地在土地利用规划中对光伏扶贫项目用地予以重点保障。

在政策规范方面，一是要求光伏发电规划符合土地利用总体规划等相关规划，可以使用未利用土地，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田。二是由省级能源局、国土资源部同级部门研究提出本地区光伏复合项目建设要求和认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。三是要求对按农用地、未利用地管理的光伏发电站项目，不得硬化地面、破坏耕作层。项目退出时，用地单位应恢复土地原状。

虽然这里面还涉及很多具体问题，比如如何区分劣地和好地？如何判断土地原貌是否破坏或者恢复原状？如何更好地引导光伏发电项目充分利用未利用土地？这些其实主要是涉及项目建设和土地资源的监管标准的问题，当然也是《意见》未来落实需要解决的一个关键问题，但总体方向已经很明确，就是要做好光伏发电项目，尤其是具有综合价值的光伏复合项目的管理，这也是光伏发电未来重点发展的方向。

这种光伏复合项目其实并不陌生，业界也称之为“光伏+”模式，是一种体现光伏发电特色和优势的手段。“光伏+”建筑、“光伏+”扶贫、“光伏+”农业、“光伏+”渔业等，都体现了光伏发电建设规模和选址灵活的特点，有效地发挥了土地、建筑表面和水面等的剩余价值，因此也是政策鼓励的方向。实际上，光伏建筑一体化、农光互补、渔光互补等“光伏+”模式很早就提出来了，在项目审批、建设指标、财政补贴等方面也得到不同程度的支持，同时也极大地丰富了光伏发电的发展形式，拓展了其发展空间。

中国电力报：您刚刚提到很多种“光伏+”模式，能不能介绍一下目前主要的“光伏+”模式的基本发展情况，发展特点有哪些？

洪博文：刚刚提到，各种光伏复合项目都可以称为“光伏+”模式，其中几种典型模式包括：光伏扶贫、农光互补、渔光互补和光电建筑一体化。

这里面，最早提出的是光电建筑，2009年国家就提出实施“光伏建筑应用示范项目”，并和金太阳工程一同享受国家可再生能源发展专项资金支持的初投资补贴。可以说，我国分布式光伏发电规模是随着两大工程的实施一同快速成长起来的，对早期的光伏发电发展起到了重要的推动作用。

最新提出的是光伏扶贫，作为国内首创的精准扶贫、精准脱贫模式，被国家列为精准扶贫十大工程之一，从2015年首批8省48县光伏扶贫试点正式启动到两批光伏扶贫指标下发，短短两年多时间就已向16个省的471个国家级贫困县全面推广，累计建成规模超过700万千瓦。而光伏扶贫的三种主要模式中，除户用的屋顶光伏扶贫项目，另外两种形式（村集体和集中式光伏电站）都与农村土地关系紧密，所以在《意见》中也是重点关注。

农光互补和渔光互补也是比较早出现的“光伏+”模式，截至2013年底，国家审批通过的农业光伏和渔光互补项目就接近300万千瓦。农光互补的方式很多，光伏农业大棚是其中的一种典型形式，主要采取棚顶发电、棚下种植的方式。这种方式的优点是抵抗自然灾害对植物伤害的能力增强，有助于农产品品质提高，缺点是降低光照强度和大棚温度，一些作物冬季需要适当调温补光。

2015年我赴安徽金寨调研光伏扶贫项目时，曾参观过那里的信义光伏农业生态园，该生态园通过将光伏地面电站与现代农业产业（石斛、花卉、高档水果等）、旅游观光、光伏扶贫和美丽乡村建设有机结合起来，实现了较好的综合开发效益和示范带动作用。生态园屋顶采用了以先进双层玻璃制造工艺制造的光伏，耐腐蚀能力和透光性能大大提升，但当时由于制造成本较高主要用于技术展示。

此外，该生态园大棚外还建设了漂浮式水面光伏，已初步具备商业推广应用价值，但考虑水面光伏的建设成本和水资源保护问题，该模式更适合在湖泊、鱼塘等处的小片水域推广。一些地区，如山西，则利用煤炭开采沉陷区表面形成的水坑，规划建设了较大规模的水上分布式光伏电站，避免光伏对饮用水源和自然生态产生不利影响。

实际上，很多领跑者基地项目中都充分考虑了土地的综合利用价值，实现了农光互补，通过对一些沉陷区土地进行平整，在光伏支架下的干燥土壤上种植芍药、药用牡丹、沙棘等抗旱喜阴作物，增加了土地的利用价值，发挥了比较好的示范作用。

总的来说，“光伏+”模式一方面具有较好的综合利用价值，同时也具有一定的区域特征和复杂性，需要因地制宜、统筹规划设计，才能实现光伏发电与农业、建筑、渔业、扶贫等的融合发展。

中国电力报：“光伏+”模式需要与农业、扶贫等融合发展，这方面您有什么建议？结合《意见》，能否谈一下“光伏+”模式的发展前景？

洪博文：总体来说，发展“光伏+”模式是一项重要而艰巨的任务，需要能源、农业、建筑、财政、金融、环保等一系列的政策指导和支持，下面结合《意见》谈一下对几个关键问题的一点浅识。

一是土地利用问题。这里面包括永久农业用地和18亿亩耕地红线的问题。《意见》对此作了明确，禁止以任何方式占用永久基本农田。为防止对可用农地的破坏，提出使用农用地、未利用地的光伏项目，不得硬化地面、破坏耕作层，项目退出时要求恢复土地原状。此外，考虑一些地区由于土地置换产生的土地性质和土地品质不符的现实情况，《意见》提出的“可以使用未利用土地，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地”对耕地保护更具有指导意义。但这些都涉及土地品质评估和综合效益评估的问题，即只有科学评估土地成本（品质）和收益才能区分劣地和好地，才能衡量土地利用率和“光伏+”模式的综合效益。而这些都依赖于一个科学规范的土地价值评估体系，也是需要进一步明确和完善的内容。

二是监管标准问题。“光伏+”模式体现了多产业的融合发展和社会资源的利用与共享，因此也需要跨部门的政策监管和信息共享，搭建一个开放、共享的信用体系和平台，进行定期发布、工作激励和黑名单公布、失信惩戒等工作，对项目建设运行实施全过程监督。这方面，《意见》也明确提出对违反《意见》规定的项目由国家能源局将项目投资主体纳入能源领域失信主体名单，组织实施联合惩戒。国土资源部将根据行业管理需要，适时对各类光伏发电项目用地开展专项监测。这种跨部门的协同也反映出未来能源发展的新趋势。

最后，谈一下“光伏+”模式的发展前景。根据我国2020年分布式光伏发电发展目标，重点是推进公共建筑屋顶的小型分布式光伏发电系统与城镇化发展与建筑节能相结合的光伏建筑一体化，以及与新农村建设结合的光伏发电应用等。未来，“光伏+”模式将成为光伏发电，尤其是中东部分布式光伏发电发展的重要形式，在政策的大力支持下无疑将更好发挥其综合利用的优势，在光伏发电的发展中越来越多的占据主导性地位。