论我国《电力法》的现代化转型（上）

摘要

2015 年展开的新一轮电力体制改革既是能源革命的一部分，也是为了解决现有电力体制存在的问题。电力体制改革需要法律的引导和支撑，作为电力领域基础性法律的《电力法》却严重滞后，既有损法律的权威，也不利于改革的推进。为了解决《电力法》与电力体制改革之间的矛盾，《电力法》的修改担负着实现《电力法》现代化的重要任务，即确立公平、经济自由、多元效益统一的价值目标，实现内在体系的逻辑周密、布局合理且与其他法律协调一致，并建立保底供电制度、电力交易制度、优先收购与调度可再生能源电力制度等基本制度，修改完善电力规划制度、发用电计划制度、电力监管制度等制度。

随着两次电力体制改革的推进和能源革命的提出，修改《电力法》的呼声越来越强烈。电力法律作为旧体制机制下的产物，其现代化程度远远落后于其他领域的法律。电力体制现代化的核心任务之一是实现电力管理的法治化，作为电力法律的基础和最重要组成部分的《电力法》却呈现出严重的滞后性、脱节性，电力体制改革与《电力法》之间的矛盾愈发突出，实现《电力法》现代化的任务已非常迫切。《电力法》的修改数次被列入立法计划，理论界和实务界也对明确《电力法》的定位、革新电力法律制度进行了诸多研究和探索，但《电力法》的修改数次搁浅。在电力体制改革和党中央提出能源革命的背景下，《电力法》修改的必要性再次凸显。对《电力法》的价值理念、内在体系、制度等层面进行改革与重塑，实现《电力法》的现代化，是为电力体制改革扫清制度障碍、提供法律保障的要求，也是实现国家治理体系现代化、全面推进依法治国战略的要求。

01《电力法》现代化的时代背景

2015 年 3 月 15 日，《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号，以下简称“9 号文”)发布，明确了新一轮电力体制改革的总体思路、基本原则、重点任务等。随后，国家发展改革委、国家能源局印发了 6 个配套文件，对输配电价改革、电力市场建设、电力交易机构组建和运行、有序放开发用电计划、推进售电侧改革、加强和规范燃煤自备电厂监督管理等方面作了更为详细的规定。以此为基础，一场全面而深刻的电力体制改革在全国范围内展开。

此次电力体制改革既是为了解决电力体制存在的问题，也是为了回应能源革命的需求。能源革命是解决我国当前能源开发利用模式下能源与经济社会发展、环境保护和气候变化应对之间的尖锐的矛盾与冲突的必然选择。从生态环境与资源保护来看，当前我国面临应对气候变化、改善大气环境质量、保障能源资源可持续利用等约束，需要实现能源结构的优化，使能源更加清洁高效低碳。从经济发展的背景来看，能源是现代经济社会发展的基础，“新常态”下我国经济持续稳定增长需要转变经济发展方式、降低发展成本 ，电力作为经济发展的动力要为实体经济服务，而以政府定价为主的电价形成机制难以合理、及时地反映市场供需状况、资源的稀缺性和外部性成本。从技术发展的背景来看，以互联网技术和可再生能源相结合为基础的第三次工业革命已成为各国谋求新阶段发展的重要契机，对各国经济社会发展尤其是能源战略和政策产生重要影响。有学者将 21 世纪后的变革定位为以实现经济发展与自然要素消耗脱钩为目标的第四次工业革命(绿色工业革命) 。第三次工业革命与第四次工业革命的表述虽有所不同，但都将可再生能源作为工业革命的重要支柱之一。发展新能源技术、保障能源利用的可持续性，是国家占领新一轮工业革命制高点的关键。

能源革命包括电力体制改革都是为解决上述问题、应对上述挑战服务的。党的十八大报告提出推动能源生产和消费革命;习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出推动能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命，加强能源国际合作(“四个革命，一个合作”)的能源发展战略思想;党的十九大报告将能源革命作为“加快生态文明体制改革、建设美丽中国”的重要举措，强调“构建清洁低碳、安全高效的能源体系”的目标。要实现经济社会可持续发展、建成生态文明社会、保障能源安全、承担应对气候变化的国际义务，就必须进行能源革命。电力作为二次能源的性质决定了电力体制改革必然是能源战略变革的第一步，电力产业能否实现转型发展是能源革命成功与否的关键 。

电力体制改革并不是一个新的概念。事实上，改革开放以来，关于电力体制改革的探索和实践从未停息。根据电力体制改革的核心特征，可以将其分为三个主要阶段。第一阶段始于 1985 年，核心特征是进行以“集资办电”为主要形式的电力投融资制度改革和初步的政企分开。我国现行《电力法》于 1995 年出台，带有鲜明的初轮电力体制改革的特征。这一阶段电力体制改革要解决的核心问题是电力建设资金不足、发电装机增长缓慢导致的电力短缺，因此，改革中将国家统一建设电力、统一电价的模式改为鼓励地方、部门和企业投资建设电厂。1987 年，国务院提出“政企分开、省为实体，联合电网，统一调度，集资办厂”的电力体制改革原则，鼓励“集资办电”。1997 年，国家电力公司的成立使电力领域国家的企业管理职能与行政管理职能相分离。1998 年，电力工业部被撤销，由原国家经济贸易委员会承担电力行业管理职能，大致实现了电力行业基本的政企分开。

第一轮电力体制改革成功缓解了电力供需矛盾，但也遗留了一些问题，如未实现真正的政企分开，电力价格混乱，发电领域的进入门槛偏低导致一大批低效率高污染的发电厂出现。鉴于此，2002 年3 月，《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》(国发〔2002〕5 号，以下简称“5 号文”)发布，据此成立了国务院领导的电力体制改革工作小组，开始进行新一轮的以“厂网分开、竞价上网”为主要内容，以“打破垄断、引入竞争”为总体目标的电力体制改革。此次电力体制改革将国家电力公司管理的电力资产按发电、电网两类业务进行区分，将原国家电力公司拆分为 5 个国有发电企业和 2 个国有电网公司;实行竞价上网的电价形成机制;设立电力监管委员会，由其依据授权承担电力监管职责;原国家经济贸易委员会被撤销，电价监督职能由国家发改委行使。这一轮改革从根本上改变了电力产业的指令性计划体制，解决了政企不分、厂网不分等问题，初步形成了电力市场主体多元化的竞争格局，积累了电力体制市场化改革的宝贵经验。然而，此次改革对输电职能的公共服务属性认识不足，也未搭建起生产者与消费者直接互动的平台，使得电网逐渐形成“超级电力公社”的更高级垄断形式，调度与发电之间利益分配不均衡导致严重的厂网间矛盾。

2015 年开始的新一轮电力体制改革在分析电力体制存在问题的基础上，提出了建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制改革目标。经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，电力体制改革也是如此。此次电力体制改革的核心问题就是转变政府职能，提高治理能力，使市场得以发挥配置资源的决定性作用，并形成市场化定价机制。而市场是由可供交易的商品及供需双方组成的，电力体制改革与电力管理制度改革的实质就是还原电力的商品属性，在国家、企业、用户之间进行责、权、利的分配与再分配，以及由此带来的一场深刻的利益调整。通过电力体制改革，原有的电力社会关系面临更新与重构，售电公司等新的电力关系主体被引入，电网企业、政府等主体的权利义务发生变化，政府与企业、企业与企业、企业与用户等主体之间的关系发生变化。法律作为调整社会关系的重要工具，必然要回应这些变化，其中最重要的是《电力法》的修改。

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据。无论是经济体制改革还是电力体制改革，都要在法治的轨道上进行。“9 号文”明确提出，“立法修法工作相对滞后”是电力体制改革面临的制约因素之一。2016 年年底，国家发展改革委与国家能源局联合发布的《能源生产和消费革命战略(2016－2030)》阐述了健全能源法治体系的重要意义，要求“以能源法治平衡各方利益，以能源法治凝聚能源改革共识，坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治”。

“经济体制改革的许多任务，都是要通过经济法规来进行的。经济法对经济体制改革的过程给予指导和促进，对那些在改革中确实行之有效的成果，通过立法程序上升为经济法规，然后反过来进一步指导和促进体制改革。”电力体制改革同样离不开电力法律的支撑。然而，事实上，在以往的电力体制改革甚至能源体制改革中，法律发挥的作用是极其有限的。在产业变革中，技术进步的作用被过度放大，法律处于边缘地位; 而在电力活动的管理与规制中，政策成为主要手段，法律居于次要地位，法律甚至因过于滞后而与现实脱节，以致被束之高阁、形同虚设。这种情况必然极大地损害法律的权威性。在改革过程中，由于法律责任机制缺失，中央政策可能在施行过程中被地方变通，影响改革的效果; 由于法律保障机制缺失，权利容易受到损害且难以获得救济;由于法律监督机制缺失，政府决策的民主性与权威性可能遭受质疑甚至被消解。这些情况任其发展下去，对改革的顺利进行及其最终目标的实现都是极为不利的。

电力体制改革中法律的缺位集中表现在作为基础性法律的《电力法》严重滞后。我国现行《电力法》制定于 1995 年，带有较深的“集资办电”时期的电力体制特色。该法颁布至今，只经历了三次较小的修改。其中，2009 年的修改仅有“征收”“征用”等措辞上的改变;2015 年的修改是为了回应清理工商登记前置审批项目的要求，仅删除了供电营业机构工商登记前取得《供电营业许可证》的要求;2018年的修改只针对供电营业区的设立和变更程序。这三次修改都没有对《电力法》的主体部分进行实质性的修改，也没有触及电力体制本身。然而现实是，经过 2002 年电力体制改革和 2015 年新一轮电力体制改革，电力行业较 1995 年时早已发生巨大变化。现行《电力法》与电力体制改革之间的矛盾突出表现为《电力法》与电力体制不匹配，与电力体制改革发展方向不一致，无法满足电力体制改革的需求。解决这些矛盾的必由之路，就是实现《电力法》从价值目标、体系到制度的现代化。

02《电力法》价值目标的现代化

价值目标是《电力法》的灵魂。只有明确了价值目标，才能在此基础上构建《电力法》的体系与制度，使其相互配合而不混乱冲突，也才能保证在法律规定不明的情况下以其为准则处理复杂多变的现实问题。《电力法》现代化的基础是价值目标现代化，具体来说，《电力法》的修改至少要体现公平、经济自由、多元效益统一的价值目标。

公平是法律永恒追求的价值。立法是对资源的制度性分配，法律的修改关乎深刻的利益调整。在《电力法》的修改中，实现公平的核心任务是处理好电网与其他电力市场主体的利益分配问题。现行《电力法》以电网为中心，以维护电网利益为始点和终点。作为该法草案起草者的原电力工业部既是电力行业的监管者，又承担着国有资产经营职能和企业经营管理职能，由此造成监管者与被监管者(企业)之间定位混乱，以及企业与企业之间、企业与用户之间权利义务不平等。同时，立法时遵循侧重于解决电网建设落后的问题并实现电网统一管理的思想，进一步造成法律文本中对电网经营机构利益的极大倾斜。经过政企分离与厂网分离的改革，国家电网公司和南方电网公司承担了原电力工业部的电网管理和经营职能，也承继了其法定的优势地位。如根据《电力法》，电网企业可以与电力生产企业协商提出上网电价方案，可以自行提出电网销售电价方案;一个营业区内只设立一个供电营业机构，由电网企业统一销售电力。依据《电力法》及《电力供应与使用条例》制定的《电力供应与使用办法》则规定:电网企业协助电力管理部门划分供电营业区;非经供电企业委托，任何单位不得擅自向外供电;等等。电网企业根据法律授权，得以主导电力调度、电力输送、市场交易、价格、电力投资，并因此压缩了发电企业、用户等其他市场主体的利益。新一轮电力体制改革对电网企业的功能进行重新定位，要求其“功能转向为主要从事电网投资运行和电力传输配送、负责电网系统安全、保障电网公平无歧视开放、履行电力普遍服务义务等”，使其从以上网电价和销售电价之价差作为主要收入来源，转变为按照政府核定的输配电价收取过网费。改革强调了电网企业的义务，改变了电网企业的盈利模式，从而改变了电网企业与其他主体的关系。

强调公平价值不仅是制定良法的基本要求，也是对改革的回应与支持。《电力法》的修改应当改变以电网为中心的立法思路，综合考虑发电商、电网企业、电力销售商、电力用户以及电力监管机构在电力行业中的作用和地位，既考虑电力输配作为自然垄断环节的特殊性，又考虑供应侧与需求侧的有序竞争和发展，尊重多元化发电侧和竞争性售电侧的各方主体的利益诉求，保障各类主体平等进行市场竞争的权利，平衡电力市场各类主体的利益，对弱势群体予以适当倾斜，以构建能得到最大程度的社会认同的电力法律秩序，而不是成为某一类主体的“代言人”。

除了追求公平价值，《电力法》还需确立经济自由的价值目标。经济自由不等于自由主义、放任主义，社会主义市场经济下的经济自由要求约束政府对经济活动的任意干预，同时约束经济人的行为，弥补市场失灵，防止无度的自由导致对自由的妨碍。经济自由的核心是处理好政府与市场之间的关系。在《电力法》上，经济自由的价值主要体现为减少行政束缚，解放市场，发挥市场配置资源的作用。对经济自由价值的强调，与人们对电力属性认识的转变以及《电力法》过于偏重垂直管理的弊端密切相关。现行《电力法》被诟病为“电力行政管理法”的一个关键原因，就是其过于强调经济集中而忽视经济自由条件下对市场经济参与者权利的保护。由于电力的特殊性，理论界对电力的商品属性和准公共产品属性一直存在不同认识，并由此产生对政府与市场角色分工的不同认识。英美等国家对电力行业监管经历了自由市场—政府监管—市场自由化的发展周期，这一周期也是将电力作为商品—准公共产品—商品的认识演变周期。20 世纪 70 年代后各国根据新自由主义理论进行的电力自由化、私有化和放松管制、引入竞争机制的改革，核心理念都是还原电力的商品属性。我国电力体制发展也与此趋势相吻合。现行《电力法》制定时，电力被作为准公共产品对待，不以营利为目的，市场发挥作用的空间被极大地压缩;并且，虽然《电力法》制定于以建立市场经济法律体系为核心的经济法形成的关键时期，但当时“立法的实际工作远远没有能够摆脱计划经济体制所笼罩的阴影”，导致《电力法》在立法思路上以政策为导向，缺乏法治思维，重行政手段而轻经济手段，重国家干预而轻市场自治，突出对电力体制的行政管理，更像是一份政策文件而非一部调整电力领域各种社会关系的法律，因而大大弱化了对市场参与主体的权利保护。

实现经济自由的价值，要求发挥市场在资源配置中的主要作用，刺激市场竞争，打破垄断;需要法律保障市场参与主体的合法权利，构建完善的交易规则;需要政府简政放权，减少不必要的审批环节，避免权力寻租现象出现。同时，立法者要认识到电力资源的战略性与电力生产的负外部性，明确相关政府部门在保障电力安全供应、保障普遍服务、反垄断、监管外部性等方面的权责，提高监管水平，进而配合市场进行资源的有效配置。修改后的《电力法》要在科学确定竞争性业务和非竞争性业务的基础上，规范界定政府权力的范围，明确不同部门、不同层级的政府机构的职责分工，强化政府在宏观调控、资源节约与环境保护、市场监管、电力安全、信息与公共服务等方面的职责 ;明确政府与企业之间的关系不是单纯的行政管理关系，而是责、权、利相统一的经济管理关系，转变政府职能，改进政府职能实现的方式; 改变以往过度强调行政管理的纵向经济关系而忽视维护公平竞争关系等横向经济关系的规制模式;将以行政手段为主的规制模式变为以经济手段和法律手段为主的规制模式;从过度强调威权变为经济集中与经济民主并重。

价值目标既包含所有法律共同追求的公平、自由等价值，又受到特定阶段社会需求、发展观念等因素影响。现行《电力法》服务于“集资办电”时期的电力体制改革需求，要解决电力供应紧张的现实问题，因而其价值偏重于保护电力事业本身的发展和电力安全，既缺乏对电力市场交易的关注，也没有对《电力法》的社会效益和环境效益给予足够的重视。随着中国特色社会主义市场经济的不断发展和电力体制改革的不断深入，电力产业发展中面临的其他问题日益凸显，如一次能源供应压力大、煤炭占比过重、电力生产活动造成的负外部性问题突出，《电力法》的效益目标显然已经过于单一，与构建清洁、低碳、高效的能源体系的能源革命目标相距甚远。修改后的《电力法》应认识到电力体制改革在实现能源革命、应对气候变化、保护环境、保障民生和促进经济低碳转型中的重要意义，将实现经济效益(提高资源利用效率、促进能源结构转型、理顺价格机制)、社会效益(保障能源普遍供应、保障公益性和保障性用电、保证稳定可靠的能源供应)和环境效益(提高能源利用效率、推动清洁能源发展) 相统一。《电力法》价值目标的变化可直接体现在关于立法目的的规定中。现行《电力法》将立法目的定位为“保障和促进电力事业的发展”，“维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益”，“保障电力安全运行”。在考虑多元效益的基础上，可将《电力法》第 1 条修改为:“为了保障和促进电力事业的清洁、低碳、高效发展，保障电力安全，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保护环境，促进经济社会可持续发展，制定本法。”