能源国企改革的重点与政策建议

本文作者：周健奇国务院发展研究中心企业研究所研究员

能源国企改革是中国能源管理体制变革中的重要一环。本轮改革是在中国经济增速换挡、环保压力加大、能源革命的大背景下，以及国企改革总体思路的大框架下进行的。改革的核心是要优化布局、提升效率、激发活力，改革的重点是建立起新时期能源领域的国有资本投资体制。不论是中央能源企业，还是地方能源国企，均在改革中取得了一定成效。

一、新一轮能源国企改革始于“十二五”时期，目前稳步推进

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），翻开了本轮能源国企改革的崭新一页。2015年8月，中共中央、国务院联合印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。在《指导意见》的大顶层框架下，关于国企改革的相关政策密集出台，形成了较为完整的新一轮国企改革“1+N”政策体系。“1”是指《指导意见》，是总体思路。“N”项政策主要包含党的领导、国资管理体制、混合所有制、国企分类、现代企业制度、监督、历史遗留问题等几大重点领域。能源国企改革在此框架下稳步推进。

一是重点实施“十项改革试点”。十项试点工作力争通过试点形成好的经验，起到“以点带面、以点串线”的作用。在央属能源国企层面：以改革能源管理体制为主要目标，当年尚未与中国国电集团公司合并重组的神华集团开展国有资本投资公司试点，中电投集团、国家核电开展中央企业兼并重组试点；以发展混合所有制为主要目标，国家电网、南方电网、中国核建、中国能建、国家电投、哈电集团、中石油、中海油、中石化开展混合所有制改革试点，神华集团开展混合所有制企业员工持股试点；以完善现代企业制度为主要目标，国投、中广核集团等落实董事会职权试点，国投开展市场化选聘经营管理者试点；以防范国有资产流失为主要目标，国家电投开展国有企业信息公开工作试点。此外，还有企业薪酬分配差异化改革试点，以及以解决历史遗留问题为主要目标的剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点，等等。地方能源国企的相关改革也相继展开。

二是聚焦主业。剥离能源国企的非主营业务，是国企聚焦主业改革的重点领域，几乎涉及到了所有能源国企。能源国企在明确主营业务的基础上，不同程度地开展了非主业剥离工作，包括能源国企剥离非能源业务和非主业能源业务，也包括一些主业非能源的国企剥离能源业务。例如国家电网剥离传统制造业和房地产业务等。

三是推动总部职能改革。能源国企总部职能改革的目标是市场化和去行政化，是能源国企改革的关键环节，也是推进改革的重要手段。央属能源国企总部职能改革目前已基本完成。地方能源国企的相关改革工作也已相继展开。

四是推进合并重组。能源国企合并重组是优化国有资本布局、调整产业结构的一项重要举措。在十项改革试点之中就有此项。6家试点企业均已完成重组，中国建材和中材集团合并成立中国建材集团、中远集团和中国海运合并成立中国远洋海运集团、中电投集团和国家核电合并成立国家电力投资集团公司。此外，神华集团与国电集团重组为国家能源集团，多个地方能源国企也开展了实质性的合并重组工作。

五是化解煤炭行业过剩产能。国有煤炭企业“去产能”是供给侧结构性改革的重要内容。2016年7月，国务院国资委明确了中央企业化解煤炭过剩产能的基本思路。第一，明确提出“去产能”的目标。利用5年时间压减央企煤炭产能15%，利用2年时间压减10%。第二，明确提出除专业煤炭企业和电煤一体化企业外，其他涉煤中央企业原则上退出煤炭行业。目前，煤炭央企均已完成2016年和2017年的“去产能”目标，国投和保利集团已将煤炭业务划拨中煤集团。除了中央煤炭企业外，地方国有煤炭企业也积极落实“去产能”工作，均完成了2016年和2017年的“去产能”计划目标。

二、能源国企改革的两点总结

1.新一轮能源国企改革的重点是提升国有资本在能源领域的投资效率

此次国企改革重在国有资本管理体制，具体到能源国企即是提高国有资本在能源领域的投资效率。不论是领导人讲话，还是出台的文件精神，都着重阐述了国有资本管理体制改革在此次国企改革中的重要性。在新的管理体制下，政府和企业的边界更加清晰。政府作为国有资本出资人不管理具体的资产经营，而是管好资本，是利用资本的可流动特性不断优化国有资本布局，在合理的流动中提高国有资本回报。因此，改革的内容包括三个层面：一是相关政府部门的国企监管职责和相互关系将会优化设计；二是与之相适应的国企内部改革将会深化推进；三是政府将向国企授予一定的管理和投资权力，即相应的“授权”和“放权”。具体到能源国企，就是要通过国有资本在重要领域、优势领域、特殊领域的“进”和“保”，以及在低效领域的“退”，优化国有资本在能源行业的布局，提高对出资人的资本回报。

在国有资本管理体制改革的大制度框架下，能源国企开展了改组国有资本投资公司、建立与新的管理体制相适应的现代企业制度和内部机制、开展混合所有制改革等一系列的内部改革。能源国企是否改组为国有资本投资公司，需要根据具体情况而定。不论是定位为国有资本投资公司，还是定位为产业集团，能源国企的内部体制和机制都要根据新的国资管理体制进行相应改革。原因就在于，国有资本管理体制改革的目标是提高国有资本的投资回报。

2.能源国企做强做优做大的关键是做强

做强做优做大能源国企是保障国家能源安全和社会稳定的现实需求，并拥有产业基础。中国是能源消费大国，在石油、天然气、煤炭三大化石能源领域与全球供应市场保持着密切贸易合作。需要强调的是，能源供应不仅仅是经济问题，还肩负社会责任。一是能源国企肩负着保供的社会责任；二是能源国企由于员工总数庞大，所在地区往往是“因能源而生”，因此还肩负着稳定员工就业和促进地区产业结构调整的社会责任。尤其是在当前疫情下，能源国企的责任更重。而且经过多年的发展，能源国企也拥有较好的产业基础，具备了做强做优做大的基本条件。

做强做优做大的目标是成为国际能源强企。在做强做优做大中，做强排在首位，也体现出做强的难度最大。能源国企已经具备了大规模的特征，但大不等于优，不等于强。历史负担重、债务利息偏高、资源运营能力不强、利润率较低等问题普遍存在。提高国有资本在能源领域的投资回报，意味着能源国企的运营效率必须提升。因此，本轮能源国企改革的关键是要在做大的基础上，优化业务、人员、资产、资本等内部结构，强化管理、运营、投资等内部能力。能源国企通过优化和强化，可以充分发挥规模和产业优势，逐步发展成为具有国际竞争力的一流能源企业。

三、政策建议

1.突破国有资本退出无效、低效能源资产的制度障碍

能源国企业务规模庞大，都开展了多元化经营，不同程度存在无效、低效资产。对这部分资产，能源国企可以通过国有资本退出的方式“止损”，实现“瘦身健体”。“管资本”的体制改革、“去产能”的供给侧结构性改革也出台了相关支持政策。但国有资本退出无效、低效国有能源资产的难度依然较大，主要是“人向何处去”“债该如何还”和“资产难保值”。无效、低效的资产都对应有运营主体，一旦退出，国企员工需要分流和安置，主体债务需要及时处置。目前看，在中央政府、当地政府和国企的重视下，员工分流和安置问题可以通过多种渠道解决，但债务处置很难实质性解决，或是长期搁置，或是转为了无效、低效资产运营主体母公司的债务负担。这其中也涉及到了银行的债务结构。而且，关于资产的市场化估值也很难实现。相关制度障碍长期存在，亟需突破。

2.加速电力体制改革和石油天然气体制改革进程

两项改革虽然是行业管理体制改革，但由于行业内的企业以国资为主，因此与能源国企改革密不可分。两大改革都涉及到了部分业务领域的放开。混合所有制改革试点中也列入了两大行业的央企。改革进展缓慢的压力主要来源于三个方面：第一，市场放开后对能源安全供应的影响；第二，打破现有利益格局对传统企业的影响；第三，中国市场体系仍需要不断健全。相关改革需要政府的决心，同样需要顶层方案。

3.提升能源国企投资管理能力

能源国企曾是重生产的产业集团，在新的国有资本管理体制下，不论是定位为国有资本投资公司，还是仍然保持产业集团的定位不变，都需要发挥好国有资本的投资职能。但能源国企在这方面的智力储备明显不足，不仅仅是缺少资本投资的人力资源和经验积累，相应的内部管理体系也不到位。组织架构可以逐步建立和优化，难度大的是机制改革。释放能源国企的活力是提升运营效率的重要保障。内部的机制改革与大的体制改革相辅相成，当国有资本管理体制改革还没有完全到位的情况下，包括能源国企在内的国企机制改革也很难到位。这其中涉及到了国资管理部门的职责界定、相关政府部门的分工设置以及政府对国企的授权与放权等问题。这些来自外部的问题目前仍在改革进程之中，不可避免会影响到企业内部机制改革，需要开展创新性突破。

4.深化混合所有制改革

能源国企的混合所有制改革试点主要是二级、三级的非核心业务的子公司，在更大范围内铺开的难度也很大。这次的混合所有制改革，主要是指国有资本向社会资本开放，强调的是国有与民营的混合。这类混合不是简单的股权加减，需要不同的治理机制相互融合。民企不一定能够接受国企的国有资本管理体制和机制，国企也不一定能够适应民企的管理方式，体制的融合是最大的障碍。此外，混合所有制改革还存在向民营资本开放什么业务和国有资产如何评估定价的难题。民企看中的业务未必开放，需要引入民资的业务未必具有吸引力，基于国有资产保值增值而定的资产价格很可能会高于民资的预期。这些都是混合所有制改革的现实难题。能源国企在混合所有制改革过程中也在不断探索，取得了一些实践经验，但仍然需要进一步深化。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年8月14日第32期