对《能源法（征求意见稿）》 的建议

2020年4月10日，国家能源局公布《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》，这是该法第二次公开征求意见。时隔十三年，《能源法》立法工作再度进入公众视野。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz）

既然是征求意见，优点就不谈了，仅谈谈个人的几点意见，与同行们交流。笔者的意见分为两大块：一是立法内容；一是立法技术。

立法内容

就立法内容而言，《能源法》（征求意见稿）还可以从以下几个方面加以提升。

01倡导性规范过多，完整的权利—义务—责任规范过少

责任性条款只有7条。这7个责任条款分别是：第一百零七条规定的政府监管责任，第一百零八条规定的经营能源输送管网设施的企业的管网开放责任，第一百零九条规定的部分企业的能源普遍服务责任，第一百一十条规定的能源企业信息报告披露责任，第一百一十一条规定的能源企业执法配合责任，第一百一十二条规定的能源企业横向协作责任，第一百一十三条规定的强制信息公开。毫无疑问，每一个责任条款都对应着《能源法（征求意见稿）》中一项的制度。不过，《能源法（征求意见稿）》中规定的制度并不止7个方面，这就意味着有不少制度并没有责任条款与之对应。既然没有责任，相关主体可以遵守也可以不遵守，这些规范也就沦为了倡导性规范。如第二十八条规定的能源规划的公众参与制度，第四十五条规定的可再生能源消纳保障制度，第七十一条规定的能源设施、场所安全保护等。第七章科技进步、第八章国际合作就更不用说了。其本质就属于倡导性规范。

因此，建议《能源法（征求意见稿）》加大对责任条款的规定。该法作为一部调整纵向和横向关系的法律，责任条款多属于正常现象。如应当增加规定有关部门不制定或不按规定程序制定能源战略规划、违反能源战略规划要承担的法律责任；能源交易机构违规或工作失误，如没有及时组织交易要承担的法律责任；能源供应企业不承担保底义务需要承担的法律责任，能源企业不履行可再生能源需要承担的法律责任，等等。

02部分条款操作性不是很强

如第四十五条第一款规定：“国家建立可再生能源电力消纳保障制度，规定各省、自治区、直辖市社会用电量中消纳可再生能源合法发电量的最低比重指标。供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户应当完成所在区域最低比重指标。”该款仅规定“供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户”要履行收购义务，但并没有规定三个主体应如何完成?是各自独立完成自己的任务还是协作完成共同的任务？没有完成也没有规定承担法律责任。既然如此结果就是任何人都不用完成。如果认为需要日后国务院另行制度具体办法的，则应当制定一个立法授权规范。

立法技术

就立法技术而言，《能源法》（征求意见稿）可以从以下几个方面加以提升。

01总则内容太多

之所以出现这么多的条文，应当与《能源法（征求意见稿）》采取的立法技术有关。该法总则部分包括两大类内容：一类是是常规内容，即带有全局性、总领性的内容，如立法目的、适用范围、权限划分等。另一类则是对分则内容的概括。如第三条战略和体系对应的是第二章能源战略和规划；第十四条 能源市场化对应的是第五章能源市场；第十五条 供应保障对应的是第四章能源供应与使用；第五条 科技创新对应当是第七章科技进步；第二十条 国际合作对应当是第八章国际合作。第二类内容显然与常规的总则立法技术不一致，其一方面会导致总则条文数猛增，另一方面还会导致分则与总则的内容重复规定。如总则中的第五条规定，国家制定能源技术经济政策，开展新技术路线的经济性评价，鼓励、支持能源科学技术的研究、开发和推广应用，促进能源科学技术的自主创新和产业化。第七十八条规定，国家鼓励和促进能源科技创新，推动建立企业为主体、市场为导向、产学研相结合的能源科技创新体系，采取措施促进能源新技术、新产品、新设备和新管理制度的研发、示范、推广和应用。县级以上人民政府及其有关部门组织对能源领域取得原始创新、集成创新以及引进消化吸收再创新的突出成果的推广应用。很显然，第七十八条比第五条更具体，没有第五条，并不影响第七十八条。对于第二类内容，完全没有必要放在总则，而应挪至分则中。

02与其他法律衔接不够

主要表现在：1、其他法律已有规定的内容，在《能源法（征求意见稿）》中再次规定。如第七条规定，能源安全生产管理应当以人为本，坚持安全发展。坚持安全第一、预防为主和综合治理的方针，强化落实安全生产主体责任，建立健全安全生产规章制度，加强安全生产监督管理，落实属地监管和部门监管责任，保障安全生产投入，预防和减少生产安全事故。《安全生产法》第三条规定，安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。对照一下就可以发现，两个条文大同小异。

再如《能源法（征求意见稿）》第十七条规定，国务院标准化行政主管部门、国务院能源主管部门和有关行业主管部门等部门应当积极制定先进能源标准，完善能源标准体系，提升能源标准化水平。《标准化法》第十条第一款规定，对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。第十一条规定，对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求，可以制定推荐性国家标准。第十二条规定，对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，报国务院标准化行政主管部门备案。由此可见，《标准化法》对于执行何种类型的标准已有明确明确，当然适用于能源行业。无需再次强调。

如果能源行业基于自己独特的特点，需要提出现有法律没有规定或者与现有法律不一致的制度，那就另当别论了。《能源法（征求意见稿）》作出的此类规定也就成了特别规定，日后在适用就要优先适用。目前的规定似乎除了强调一下之外，没有其他意义。

2、与其他法律采用的术语不一致。如第九十二条第二款采用的“撤销行政许可”与《行政许可法》第六十九条不一致。前者规定，对未依法取得行政许可或者验收合格的单位擅自从事有关能源开发利用、生产经营活动的，负责行政许可或者验收的部门检查发现或者接到举报后，应当立即责令其停止相应活动或者限期整改。对已经依法取得行政许可的单位，负责行政许可的部门发现其不再具备行政许可条件的，应当撤销原行政许可，并说明理由，听取当事人的陈述、申辩，告知当事人申请救济的权利和途径。后者规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。撤销行政许可针对是存在瑕疵的，无效的行政许可。对于行政许可本身并没有违法之处，但只是因为客观情况发生了变化，不再满足行政许可条件的是撤回行政许可而不是撤销。

再如《能源法（征求意见稿）》第一百一十五条第八项规定，（八）用能单位，是指购买、使用和消费能源产品的公民、企事业单位和其他社会组织。采用的“公民、企事业单位和其他社会组织”这一称呼。这一称呼实际上是《民法通则》采用的概念，但由于《民法总则》改变了民事主体的分类，这一称呼也就相应地被放弃了。《民法总则》采纳的是“自然人、法人和非法人组织”概念。

03《能源法（征求意见稿）》内部重复规定之处较多

如第三十八条与第三十一条第一款。第三十一条第一款规定，能源开发与加工转换应当遵循合理布局、优化结构、节约高效和清洁低碳的原则。第三十八条规定，煤炭、石油和天然气的开发和加工转换应当遵循安全、绿色、集约和高效的原则，提高资源回采率和清洁高效开发利用水平。第三十一条第一款规范的是所有能源开发与加工的规定，自然适用于煤炭、石油和天然气的开发和加工转换。因此，第三十八条再次规定“集约和高效”显属重复。

再如第九十一条第一款规定，有关单位和个人应当依照有关规定真实、完整地记载和保存与能源生产经营有关的材料，按照监管机构要求接入监管信息系统，报送监管信息，并接受、配合能源主管部门和有关部门的监督检查。第一百条第一款规定，能源企业和用能单位应当对能源主管部门和有关部门的监督检查人员依法履行监督检查职责的行为予以配合，不得拒绝、阻挠。第九十一条第一款既然已经规定了有关单位和个人应当按照监管机构要求接入监管信息系统，报送监管信息，并接受、配合能源主管部门和有关部门的监督检查。就相当于规定了他们负有配合、不得拒绝、阻挠义务。这不过是一个硬币的两个方面。再加上后文还有第一百一十一条的法配合责任，第一百条的规定就更加没有意义了。

（文章来源：王学棉教授 华北电力大学电力立法研究中心）