政策研究｜关于能源发展战略研究若干问题的思考

能源战略研究，如果沿用传统的思维定势，改变不了我国“富煤贫油少气”的实际，即使不惜一切代价，国内石油生产也不可能有实质性的改变，关键是如何做好可再生能源发展这篇大文章。

现在能源“十四五”规划正在紧锣密鼓地制定之中，面向2035年现代化国家初步建成和2050年建成美丽的现代化强国的能源发展战略研究也在进行中，我国历史上关于能源发展规划与发展战略的研究已经进行了多次，其经验和教训值得汲取。到目前为止，我国先后进行了13次5年国民经济发展规划（计划）纲要的编写，都包含了能源的内容，自“六五”开始有了专门的能源规划（计划），先后编制了8次国家能源规划（计划），进行了四次规模较大的能源战略研究。

四次大规模能源发展战略研究

引领我国能源发展

第一次能源发展战略研究，是上世纪80年代依据邓小平同志提出2000年GDP翻两番和下世纪中叶全面实现现代化的两大战略目标作出的，针对当时国家能源供应全面吃紧的情况，能源工作者提出2000年之前的能源发展战略是“一翻保两番”，即能源消费总量与1980年相比较翻一番，保障GDP翻两番的能源需要。到2050年人均3吨煤当量，能源消费总量控制在50亿吨（当时估计中国人口在16亿左右），人均1个千瓦的发电装机，支持国家的全面现代化。

第二次能源发展战略研究是在2000年实现了能源“一翻保两翻”的战略目标基础上作出的。当时国家经济发展的目标是到2020年国民经济总量与2000年相比再翻两番，2050年实现现代化的目标不变，依据2000年能源消费总量14亿吨煤当量，提出了2020年能源消费总量控制在30亿吨以内，发电装机不少于9.6亿千瓦，2050年的目标与第一次战略研究目标保持不变。

第三次能源发展战略研究是2007年作出的，其背景是2003年以后中国经济和能源都出现了超常规发展，尤其是能源的超常规发展，使得2005年能源消费总量就超过了25亿吨。面对能源供应全面紧张的局面，党中央、国务院做出了成立国家能源委员会和国家能源局的决定，部署了新一轮的能源发展战略研究，提出了2020年能源消费总量控制在55亿吨，2030年控制在75亿吨煤当量的目标。

第四次能源发展战略研究的背景是以习近平同志为核心的党中央，根据我国大气污染日趋严重的局面和2030年左右二氧化碳达峰的国际承诺，在2014年提出了能源革命的要求，逐步减少对煤炭的依赖，实现能源的清洁低碳发展，为此国家做出了《能源生产和消费革命行动方案（2030）》，提出了2020年能源消费总量控制52亿吨煤当量、煤炭占比控制在60%以下、天然气占比不少于10%、非化石能源占比提高至15%，2030年能源消费总量控制在60亿吨煤当量、煤炭占比控制在50%以下，非化石能源占比不少于20%。

从这几次战略研究的目标与实际执行情况来看，第一次研究目标与实际情况基本一致，2000年GDP总量比1980年翻了两番，而能源消费总量仅从1980年的约6亿吨煤当量增加为2000年的14亿吨煤当量，基本上实现了“一翻保两番”的战略目标。第二次战略研究的目标与实际执行结果误差极大，2010年能源消费总量达到了35亿吨煤当量，发电装机超过10亿千瓦。

第三次战略研究目标也与实际执行情况有较大偏差，其原因是矫枉过正，高估了能源的消费量，现在来看2020年能源消费总量可以控制在50亿吨煤当量以内。

战略研究与执行效果出现误差

但在预测估计的误差范围之内

这几次战略研究与实际执行产生误差原因，不是能源研究出了问题。1980年至2000年期间，是我国改革开放起步的阶段，国家百废待兴，能源供应能力实在不足，“开发与节约并重，节约优先”得到了坚决贯彻。能源消费总量虽然突破了原来的预期，但是在预测估计的误差范围之内。

2000年对2020年和2050年能源发展目标的预判，逻辑上是正确的。既然我们在1980-2000年期间实现了能源的“一翻保两番”，2000-2020年期间与1980-2000年期间相比，我国经济发展的质量、规模和技术水平都有了很大提高，且提出了构建“资源节约型和环境友好型”社会的基本国策，完全有能力实现“一翻保两番”。

但是这一国策没有得到有效落实，尤其是用相对指标作为约束性指标，没有遏制住能源消费总量的过快增长。包括“十一五”开始实施能源强度作为约束性指标进行管理，导致了相对目标全部实现，总量目标严重突破的现象发生。能源界，尤其是节能领域的专家和管理者，津津乐道的是，2010年GDP的能源强度比2005年下降了19.1%，中国实现的节能量占据全球的半壁江山。

但是，按照另外一种算法，即照常情景分析法（BAU法），也就是1980-2000年中已经实现的能源效率进步的速率水平计算，2010年我们比预计多用了8亿吨煤当量的能源，2020的能源消费总量按50亿吨煤当量计算，就会多消耗了20亿吨煤当量，20年间多用了150亿吨煤当量的能源。

从2014年能源发展战略目标和实施情况来看，能源转型取得了明显效果，能源消费总量快速增长的势头得到有效遏制，能源消费增速下降到1.6%，仅为2000-2013年平均增速8.5%的18%。煤炭消费总量连续三年持续下降，天然气、非化石能源高速增长，不仅煤炭占比和煤电占比都大幅度下降，煤炭消费总量和燃煤发电量也开始有了实质性的下降。

但2017年下半年在“稳增长”的要求下，恢复了投资拉动经济增长的发展模式，能源消费，特别是煤炭消费又出现了快速增长的势头。甚至有人把经济下行的压力归结为严厉的环保措施和能源转型。出现了批评所谓的“环保一刀切”，能源转型影响GDP增长的声音。控制煤炭消费的力度下降，导致2017年煤炭消费比2016年有所反弹，当年煤电增加了2000亿千瓦时，2018年煤炭比2017年又增长了1.5亿吨，煤电净增4000亿千瓦时，增幅超过了风电30年累计增加的发电量。

即便如此，2018年煤炭占比仍然下降到60%以下，天然气占比提高到7%以上，非化石能源占比提高到14.3%，特别是风电、光伏发电和生物质发电装机超过了4亿千瓦，其发电量在总发电量中的占比提高到9%左右，煤电占比由高峰期的75%下降到65%。如果2017-2020年继续维持2014-2017上半年的趋势，估计2020年底，能源消费总量会控制在45亿吨煤当量以下，能源消费总量可以减少5亿吨，煤炭占比将下降至55%左右。

面向未来的能源战略

要着眼于技术进步和发展大势

现在我们再考虑2030、2035年和2050年的能源发展战略目标，其方向已经非常明确。我国明确提出构建清洁低碳安全高效的能源体系的战略要求，问题在于如何实现。面对这一形势，社会的各种观点纷呈亮相：“富煤贫油少气”“煤炭是国家能源的命脉”“十四五煤炭装机新增不能少于3亿千瓦（以后改成2亿千瓦）”，“天然气发展不符合中国国情”“可再生能源发展是国家能源安全的隐患”等。

提出这些观点都有一定的客观因素基础，但是面向未来的能源发展战略不能仅仅着眼于客观因素，还要着眼于技术进步、着眼于发展潮流和发展大势。美国页岩气等非常规天然气的成本远远低于煤炭，在过去的十多年间，美国的燃煤发电接近一半被天然气发电取代，IEA也估计5年之内，可再生能源的发电成本已经仅相当于燃煤发电的燃料成本。非化石能源取代化石能源既是大势所趋，也是时代进步的要求。这一点必须体现在现在的能源发展战略之中。

另外，发展战略的实施必须改革现有政策。最近几年，一些政策扭曲了市场。比如片面的要求降电价，导致1/3的煤电企业亏损，2/3的省级电网亏损，同时由于政府拖欠企业补贴，导致几乎所有非水的可再生能源发电企业账面上盈利，实际现金流为负数。换言之，约60%以上的发电电源处于“实际亏损”的状态。

尤其是对可再生能源发展问题的争论已经毫无意义，全球都把发展可再生能源作为重要的战略方向，在我国却“为1分钱难死英雄好汉”。近期可再生能源执法评估发现的最大问题是补贴不到位，导致4亿千瓦的非水可再生能源发电企业“入不敷出”。解决问题的方法十分简单，就是把可再生能源附加提高1分钱，每年增收700亿元即可解决问题。但是难以落实，原因在于降电价！其实可再生能源附加增加1分钱，相当于整个电价水平提高了1/60，在整个GDP中占比0.7%。700亿元换一个20年后的能源独立难道不值吗？

总之，能源战略研究，沿用传统的思维定势，改变不了我国“富煤贫油少气”的实际，即使不惜一切代价，国内石油生产也不可能有实质性的改变，关键是如何做好可再生能源发展这篇大文章。10年内我国的石油产量不可能增加3亿吨，但在10年内，每年新增2000亿千瓦时的非化石能源发电量是没有太大困难的。到2030年，届时中国将有近4万亿千瓦时的非化石能源发电量，相当于12亿吨煤当量的能源，相当于8亿吨油当量的石油和天然气，同时这些能源是无污染、低碳的。这些应该成为我国能源发展战略重点，必须引起足够的重视。