国家发改委解读《产业结构调整指导目录（2019年本）》

2019年10月30日，国家发展改革委修订发布了《产业结构调整指导目录（2019年本）》（以下简称《目录（2019年本）》）。就社会各界关注的问题，记者采访了国家发展改革委产业发展司负责人。

问：请简要介绍一下《目录》及修订背景

根据《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2005〕40号），《目录》是引导投资方向、政府管理投资项目，制定实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。《目录》由鼓励、限制和淘汰三类组成。不属于以上三类，且符合国家有关法律、法规和政策规定的为允许类，不列入《目录》。

2005年，经国务院批准，国家发展改革委发布《目录（2005年本）》，2011年和2013年，分别对《目录》进行了修订和修正。《目录》实施对加强和改善宏观调控，引导社会投资方向，促进产业结构调整和优化升级发挥了重要作用。

2013年上一版《目录》发布以来，我国产业发展取得了历史性成就，规模不断扩大、结构持续优化、竞争力显著增强。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新一轮科技革命和产业变革持续深化，产业发展面临的内外部环境发生了深刻变化，上一版《目录》已经无法适应新形势、新任务、新要求，需要予以修订。

问：《目录（2019年本）》修订的导向和重点是什么

本次修订的导向是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，促进我国产业迈向全球价值链中高端。

修订重点是：一是推动制造业高质量发展。把制造业高质量发展放到更加突出的位置，加快传统产业改造提升，大力培育发展新兴产业。《目录（2019年本）》制造业相关的条目共900多条，占总条目数的60%以上。

二是促进形成强大国内市场。重点是加强农业农村基础设施建设，改善农村人居环境，促进农村一二三产业融合发展；提高现代服务业效率和品质，推动公共服务领域补短板，加快发展现代服务业；促进汽车、家电、消费电子产品等更新消费，积极培育消费新增长点。

三是大力破除无效供给。适度提高限制和淘汰标准，新增或修改限制类、淘汰类条目近100条。同时，对现有条目不能完全覆盖，且不符合法律法规和行业标准的，在限制类和淘汰类中分别设置了兜底条款。

四是提升科学性、规范化水平。对限制类、淘汰类条目，明确品种和参数，突出可操作性；对鼓励类条目，发展方向比较明确的领域，尽可能明确指标参数，方向尚不明确的新产业新业态，则“宜粗不宜细”，仅作方向性描述。同时，把市场能有效调节的经济活动从限制类删除。

问：请简要介绍一下《目录（2019年本）》的修订过程

去年9月《目录》修订以来，广泛征求了各地、有关部门、行业协会的意见；通过调研、座谈等方式听取了基层政府部门、企业的意见建议；并于今年4月上旬到5月上旬，通过网络公开征求了社会公众意见。修订期间，共收到各方面意见建议2500多条，经逐条认真研究梳理，大部分都予以采纳吸收。未予采纳的主要是不符合法律法规或相关政策规定、不符合产业发展全局利益、技术水平不先进等情况。《目录（2019年本）》成稿后，我们还委托第三方机构进行了政策评估。

在修订工作中，我们通过广泛征求意见、深入调查研究、充分评估论证等方式，凝聚相关各方共识、解决现实突出问题，力求修订后的《目录》反映最新发展成果、引领产业发展方向。

问：请介绍一下《目录（2019年本）》修订的基本情况

《目录（2019年本）》共涉及行业48个，条目1477条，其中鼓励类821条、限制类215条、淘汰类441条。与上一版相比，从行业看，鼓励类新增“人力资源与人力资本服务业”、“人工智能”、“养老与托育服务”、“家政”等4个行业，将上一版“教育、文化、卫生、体育服务业”拆分并分别独立设置，限制类删除“消防”行业，淘汰类新增“采矿”行业的相关条目；从条目数量看，总条目增加69条，其中鼓励类增加60条、限制类减少8条、淘汰类增加17条；从修订面看，共修订（包括新增、修改、删除）822条，修订面超过50%。

问：《目录》是如何实施的

根据有关规定，总的要求是，对鼓励类项目，按照有关规定审批、核准或备案；对限制类项目，禁止新建，现有生产能力允许在一定期限内改造升级；对淘汰类项目，禁止投资并按规定期限淘汰。在贯彻实施《目录》时，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。在实际工作中，由各省（区、市）人民政府和有关部门建立协同推进和监督检查机制，切实加强政策协同，依照有关法律法规严格监督执法，各司其职、密切配合、形成合力，切实增强产业政策的执行效力。

一、引导产业结构调整升级促进经济高质量发展

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业结构正在面临深刻调整。近期，国家发展改革委会同有关部门对《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》进行修订，并发布了《产业结构调整指导目录（2019年本）》（以下简称《目录（2019年本）》）。《目录（2019年本）》在延续原有目录框架基础上，面向新时代的新要求，以深化供给侧结构性改革为主线，以支撑经济高质量发展为方向，注入了反映时代特色的新理念、新元素。

立足我国经济结构战略转型的时代背景。市场经济条件下，只有产业结构与需求结构、要素结构协调适应，社会资本才能顺利循环周转，资源才能有效配置和利用，经济才能实现可持续发展。先行工业化国家发展经验表明，适时实现产业结构转型升级是保障经济不断迈向更高层级的重要支撑。而部分拉美国家多年发展教训亦证实，在迈向高收入国家的进程中，如果不能成功实现产业结构调整升级，可能导致经济长期徘徊不前，从而落入“中等收入陷阱”。当前，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标承上启下的历史阶段，进入从上中等收入国家向高收入国家迈进的关键时期，进入新阶段，引导产业结构调整升级，是畅通国民经济循环、激发经济发展动能、提升经济发展水平的内在要求。与此同时，作为后起追赶型发展中大国，我国工业化仍在路上，制造业在较长时期仍将是强国之基、立国之本，是驱动经济发展的主导力量，也是产业结构调整的重点领域。因此，《目录（2019年本）》把制造业高质量发展放到更加突出的位置。《目录（2019年本）》中制造业相关的条目共900多条，约占总条目数的60%以上。

顺应了科技革命和产业变革的新趋势。当前，世界范围新科技革命和产业变革正在孕育兴起，多领域新技术互相交叉融合，不仅将不断催生新产品、新业态、新模式，新兴产业将不断涌现，而且随着新技术广泛渗透，将深刻改变传统产业形态、分工和组织方式，产业和价值链竞争和分工格局面临重塑。近年来，世界诸多国家纷纷提出一系列未来产业战略导向，顺应产业变革和融合发展趋势。一方面，《目录（2019年本）》鼓励传统产业改造提升，注重鼓励运用互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术改造传统产业，推广先进适用、绿色工艺技术，促进传统产业安全、绿色、集聚、高效发展和数字化、网络化、智能化升级。另一方面，《目录（2019年本）》注重培育壮大新兴产业，鼓励发展新技术、新产品、新业态。如在鼓励类中新增人工智能行业门类及相关条目。考虑到新兴产业发展存在未知和不确定性，《目录（2019年本）》体现了包容开放的导向，对鼓励类条目，结合实际区别对待，其中发展方向比较明确的领域，强化目标导向，尽可能明确指标参数，如对新能源汽车电池提出了能量密度、循环寿命等参数要求；而对于方向尚不明确的新产业新业态，则采取了“宜粗不宜细”的描述方式，仅作方向性描述，为创新发展留出足够空间。

体现了加快绿色安全发展的迫切要求。长期以来，我国产业结构表现了较为粗放的特征，高能耗、高污染和低端产业、产能比重较大，导致资源环境代价偏高，安全生产事故多发，可持续发展受到严峻挑战。近年来社会各界对生态环境、生产生活环境要求越来越高，“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，传统发展路径难以为继，坚持走绿色安全发展之路、加快实现人与自然和谐是产业结构调整的必然选择和迫切任务。为此，一方面，《目录（2019年本）》坚持严格的安全、环保、能耗、质量等技术标准约束不动摇、不松劲、不开口子的政策导向，结合产业发展实际，落实有关法律法规和党中央、国务院部署，通过适度提高标准等方式，限制或淘汰不符合有关法律法规、准入条件和有关规定的工艺技术和产品，新增、修改限制类、淘汰类相关条目，并具体明确了指标、参数、工艺、品种，以便于贯彻实施和监督执法。同时，对现有条目不能完全覆盖，且不符合安全、环保、质量、能耗等法律法规标准的工艺、技术、产品、装备等，在限制类和淘汰类中分别设置了兜底条款。另一方面，《目录（2019年本）》注重鼓励发展绿色、安全生产技术、产品和工艺。在鼓励类目录中，新增涉及绿色发展的相关条目，涵盖环境保护与资源节约综合利用、水利、煤炭、电力、新能源、核能、钢铁、有色金属、建材、建筑、城镇基础设施等领域；新增涉及安全发展的相关条目，涵盖建筑、公路及道路运输（含城市客运）、公共安全与应急产品等领域。

呼应了人民群众追求美好生活的消费需求。近年来，随着城乡居民收入水平持续提高，消费需求潜力加快释放，需求结构不断升级，为产品和服务供给提出了更高要求，也提供了巨大市场。与此同时，随着居民消费领域不断拓宽，服务品种日益丰富，新业态、新模式竞相涌现，极大地拓展了产业发展广度和深度。面对人民群众日益增长的消费需求，对比之下，我国高端、优质、安全的产品和服务供给却相对不足，尤其是现代服务业发展相对滞后，供需结构性矛盾日益显现。鼓励相关产业发展，关系人民福祉增进，也为经济发展、就业扩大和民生改善提供有力支撑。为此，《目录（2019年本）》围绕加快发展现代服务业，提高服务效率和服务品质，构建服务产业新体系，重点推动新兴服务业规模化、规范化，助力公共服务领域补齐短板。在鼓励类条目中，新增“人力资源与人力资本服务业”、“养老与托育服务”、“家政”等行业，将“教育、文化、卫生、体育服务业”拆分独立设置。围绕推动物流等重点领域降成本，鼓励加强综合交通运输、现代物流基础设施建设，大力发展智慧物流，培育发展现代供应链。围绕推进实施乡村振兴战略，重点加强农业农村基础设施建设、改善农村人居环境、促进农村一二三产业融合发展。在鼓励类中，新增或修改相关条目。同时，着眼于积极培育消费新增长点，以汽车、家电、消费电子产品为重点，基于完善使用环境，畅通循环利用，促进更新消费，新增或修改完善了停车场和充电桩建设、垃圾分类设备设施、废旧产品回收利用等方面的条目。

国际国内发展实践表明，经济增长是长期动态的过程，也是产业结构不断调整的过程。展望未来，中国经济发展潜能依然巨大，在市场化、法治化导向下，通过引导产业结构调整升级，将持续激发新动能、迸发新活力，从而推动经济发展质量不断迈上更高水平。（中国宏观经济研究院产业所 付保宗）

二、发挥政策引导作用 促进产业高质量发展

近年来，国内外产业发展环境发生了深刻变化，世界范围内新一轮科技革命和产业变革加速演进，全球经济格局将被重塑；我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，开启了新一轮经济转型，加快产业结构调整和优化升级是推动经济高质量发展的主要途径和重要任务。近日，国家发展改革委发布了《产业结构调整指导目录（2019年本）》，旨在优化存量资源配置，扩大优质增量供给，促进我国产业迈向全球价值链中高端，推动经济高质量发展。

提高有效供给，促进产业高质量发展。进入新时代，我国社会主要矛盾已经发生了转变，高质量发展就是要解决当前“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。产业高质量发展重点体现在提高产品服务质量、提升全球价值链地位。《目录（2019年本）》通过明确行业领域的鼓励类、限制类、淘汰类条目，指明了行业的转型升级方向，提高限制和淘汰标准，大力破除无效供给，为增加有效供给腾出空间，提高供给体系质量和效率。从世界科技革命和产业革命发展趋势看，人工智能、生物技术、量子通信等新技术正在积聚力量，以大数据、云计算、物联网等新一代信息技术为代表的新一轮科技革命正在全球范围蓬勃兴起，新业态、新模式、新产业不断涌现，同时，新技术的快速发展和广泛应用对传统产业形成了巨大冲击，产业发展方式正在孕育颠覆性、革命性的转变，正在引发新一轮的产业变革，对以往的市场领导者地位也将产生颠覆性影响，全球产业分工格局进入重塑调整期，世界各国纷纷在全球分工格局重塑中谋求有利位势。新一轮科技革命和产业变革对我国提升全球产业分工地位、建设制造强国既是机遇也是挑战。《目录（2019年本）》把制造业高质量发展放到更加突出的位置，一方面促进加快传统产业的升级改造，另一方面加大力度培育发展新兴产业。《目录（2019年本）》制造业相关的条目共900多条，约占总条目数的60%以上。鼓励类新增“人工智能”行业15个条目，对新能源汽车电池提出了能量密度、循环寿命等参数要求，为新兴产业培育指明了方向，引导新兴产业快速发展。

促进形成强大国内市场，稳定市场预期。随着居民收入水平的提高，我国形成了世界上人口最多的中等收入群体，消费需求向高端化、个性化、服务化升级，为高质量发展提供强大的市场驱动力。近年来最终消费对经济增长的贡献率呈上升趋势，2018年为76.2%，从2014年开始对经济增长的拉动超过了投资，保持了经济增长的主引擎地位。习近平总书记在8月26日中财委第五次会议上提出打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战，要充分发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势。《目录（2019年本）》的发布和实施，有利于促进形成强大的国内市场，一是推进实施乡村振兴战略，重点是加强农业农村基础设施建设、改善农村人居环境、促进农村一二三产业融合发展；二是加快发展现代服务业，重点是提高服务效率和服务品质，构建服务产业新体系，推动教育、文化、卫生、体育等公共服务领域补短板；三是积极培育消费新增长点，以汽车、家电、消费电子产品为重点，完善使用环境，畅通循环利用，促进更新消费。《目录（2019年本）》紧扣高质量发展要求，尊重和发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励条件突出先进，限制、淘汰标准体现适度严格，提升规范化、法治化水平和可操作性，从可预期性方面增强了市场信心，促进形成巨大的国内需求，更好地引导社会投资方向，推动经济和产业高质量发展。

顺应新时代要求，更好地发挥政策功能和引导作用。《目录》是制定实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据，《目录（2019年本）》在修订过程中还与相关领域其他目录进行了协调对接，加强了政策协同，有利于形成政策合力，加强和扩展了《目录》的政策引导作用。《目录》作为综合性产业政策，成为其他相关领域目录制定的重要来源，《市场准入负面清单》直接引用最新版《目录》的限制类和淘汰类，《西部地区鼓励类产业目录》直接引用最新版《目录》的鼓励类。政策的不断优化和持续实施是政策功能效果发挥的动力之源，自《目录（2005年本）》发布实施以来，国家发展改革委分别于2011年和2013年对《目录》进行了修订和修正，延续了对鼓励类、限制类、淘汰类项目进行分类指导的结构，适应当前新形势、新任务、新要求进行调整修订，《目录》自2005年发布实施以来，政策实施效果显著，对加强和改善宏观调控，引导社会投资方向，指导政府管理投资项目，促进产业结构调整和优化升级发挥了重要作用。（中国宏观经济研究院产业所 王君）