南存辉两会提案：聚焦补贴拖欠、光伏土地税费、无补贴分布式项目等热点

3月3日，一年一度的全国两会在北京隆重召开。作为全国政协常委、全国工商联副主席，正泰集团董事长南存辉带来了《关于加快解决光伏补贴拖欠问题的提案》《关于进一步完善光伏发电增值税优惠政策的提案》《关于完善光伏发电土地税费政策的提案》《关于无补贴分布式光伏项目允许自主招标的提案》《关于完善电力业务许可证豁免范围的提案》《关于进一步促进清洁供暖规范发展的提案》等12份提案，堪称代表、委员中的“敬业模范”。

全国政协常委、全国工商联副主席，正泰集团董事长南存辉

聚焦党和国家中心任务，把政协工作放到大局中去思考，自觉投身新时代中国特色社会主义的伟大实践，是南存辉履职的重要遵循。过去一年，他积极参与配合国家部委、地方政府、行业协会等组织的各类调研、论坛和座谈会等，聚焦民营经济发展、行业政策及营商环境等，提出有针对性的意见和建议。李克强总理来浙江考察并主持召开企业座谈会时，南存辉在会上提出了“强化政策稳定和预期管理”“把降本减负政策落到实处”“妥善应对中美贸易摩擦”等三点建议，获得总理赞许。

以下是南存辉委员提案中涉及光伏的主要内容：

1.加快解决光伏补贴拖欠问题

2018年，我国光伏新增装机、累计装机继续保持全球第一，但光伏补贴拖欠一直制约着行业发展。国家补贴目录确认周期和发放周期冗长，申报程序繁琐，从申报到资金拨付时间跨度长达一年甚至两年以上，加重了拖欠问题。此外，可再生能源补贴第7批目录仅收录了2016年3月底之前并网的光伏发电项目，且目前补贴资金还未到位，严重造成了项目电站运营商的资金紧张问题。

据财政部统计，预计到2020年光伏补贴缺口将超过600亿元。去年531政策后，光伏项目已经进入无补贴或者按补贴额定光伏装机量的新阶段，新项目不会增加补贴缺口，因此需要国家一次性解决历史补贴的问题。

建议：

1、简化可再生能源电价附加的征收和补贴申报、审批、拨付方式，缩短补贴发放周期，同时免除可再生能源电价附加在征收、发放过程中的各种税费，以真正减轻企业的负担。

2、尽快出台可再生能源配额制度，建立绿证市场，启动绿色电力证书强制性约束交易。

3、提高可再生能源补贴资金征收标准，加大征收力度，弥补资金缺口。

4、出台配套政策，鼓励装机容量较大的企业发行绿债，对拖欠补贴项目进行资产证券化处理，减轻企业资金压力。

5、财政部发行补贴式国债，既能解决补贴资金来源，也提升金融机构对光伏产业的信用评级，带动更多资金解决补贴拖欠问题。

2.进一步完善光伏发电增值税优惠政策

财政部、国家税务总局曾于2013年发布《国家税务总局关于光伏发电增值税政策的通知》（财税[2013]66号），明确于2013年10月1日至2015年12月31日，销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。为了继续执行这一优惠政策，两部门发布了《关于继续执行光伏发电增值税政策的通知》（财税[2016]81号），将增值税即征即退50%政策的执行时间延续至2018年12月31日。文到之日前，已征的按本通知规定应予退还的增值税，可抵减纳税人以后月份应缴的增值税或予以退还。

目前，国家对光伏发电企业定期实行的增值税即征即退50%的优惠政策，虽然可以减轻光伏发电企业增值税负担，但企业对政策的连续性和稳定性仍然存在疑虑。光伏发电企业在建设阶段累积形成了大量的增值税进项税额，在电站建成投产后需要5-6年的时间方能抵扣完毕。由于光伏发电企业增值税征纳的特殊性，从2013年开始至2018年到期的增值税即征即退50%优惠政策，绝大多数光伏发电企业并没有从中得到“实惠”。

建议：

1、延续光伏发电增值税即征即退50%的优惠政策，并且形成长效机制，不加时间限制。

2、参照大型水力发电站增值税超税负返还的模式，对光伏发电等可再生能源发电企业实行增值税超税负返还的优惠政策。

3、比照小水电，对装机容量5万千瓦以下的光伏电站实行3%计征增值税。

3.完善光伏发电土地税费政策

随着光伏发电成本不断下降，度电成本相比于火电的优势已逐步显现，但非技术成本水涨船高，成为制约行业发展的主要因素。据业内测算，光伏发电企业与土地相关的税费负担约占销售收入的3.9%。光伏方阵绝大部分都设在偏远地区，利用的土地绝大多数属于山地荒地。即使使用了农、林、牧、渔业用地，也都采取了复合用地的方式，不仅没有改变原有土地的用途，还提高了原有土地的利用效益。

我国现行土地使用税的征收管理权限主要集中在各省级税务机关，由于对光伏方阵用地土地使用税征免界限划分缺乏统一标准，各地执行随意性较大。不仅加重了光伏发电企业税费负担，也影响了国家税法执行的严肃性、统一性和权威性。

2017年9月，国家能源局综合司下发了关于征求对《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知》(以下简称《通知》)意见的函，《通知》规定，光伏发电项目占用耕地，对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分，免征征地占用税。但正式文件仍未下发。

建议：

根据国家现行的土地使用税优惠政策，结合光伏发电企业光伏方阵用地的实际情况，尽快明确光伏方阵用地适用的优惠政策，以便各地执行。

4、无补贴分布式光伏项目允许自主招标

工商业分布式光伏项目，因属于电力、新能源等能源基础设施项目，根据《中华人民共和国招投标法》及相关规定要进行招投标。

实践中，大部分工商业分布式光伏项目一般安装容量在2MW至6MW，项目容量小且数量众多，建设期及并网验收等过程需要一定时间，加上分布式光伏项目是按规定期限内验收并网才可确定上网电价。若强制要求此类企业每一个分布式项目均需进行招投标，将极大加重该类企业的招投标负担，严重影响项目上网电价最佳政策机会，不利于项目常态化建设发展。

建议：

相关部门在《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》中作补充规定：不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的电力、新能源项目，且装机容量小于6MW（不含），无补贴的分布式光伏工程项目（尤其是工商业屋顶项目），建设单位可以自主决定发包方式。

5.完善电力业务许可证豁免范围

国家发改委2013年7月18日发布的《分布式发电管理暂行办法》(“[2013]1381号文”)第十二条规定：鼓励企业、专业化能源服务公司和包括个人在内的各类电力用户投资建设并经营分布式发电项目，豁免分布式发电项目发电业务许可。

国家能源局2014年4月9日发布《关于明确电力业务许可管理有关事项的通知》（“151号文”）指出，豁免电力业务许可的发电业务，包括经能源主管部门以备案（核准）等方式明确的分布式发电项目，也包括项目装机容量6MW（不含）以下的太阳能等新能源发电项目等。项目运营主体在与电网企业办理并网运营手续时，不再要求提供发电类电力业务许可证或其他证明。

国家能源局2014年9月2日出台的《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》(国能新能[2014]406号)第七条对分布式光伏项目具体划分指标进行了量化，该条规定：“在地面或利用农业大棚等无电力消费设施建设、以35千伏及以下电压等级接入电网(东北地区66千伏及以下)、单个项目容量不超过2万千瓦（即，20MW）且所发电量主要在并网点变电台区消纳的光伏电站项目，纳入分布式光伏发电规模指标管理。”

上述文件对分布式光伏项目的界定存在不同表述，导致“装机容量超过6MW的分布式光伏项目”，能否豁免办理电力业务许可证存在歧义。

2018年3月，国家能源局发布《分布式发电管理办法（征求意见稿）》第九条明确指出，豁免分布式发电项目发电业务许可，但尚未正式发文。导致 [2013]1381号文中的豁免条件在个别省份无法落地，政策红利大打折扣，给企业投资经营造成诸多困扰和影响。

为此，建议：

1、尽快出台《分布式发电管理办法》；

2、或在2019年4月9日151号文到期前，出台新的政策，持续推进“放管服”，进一步扩大、细化豁免发电业务的电力业务许可范围，明确相关备案或核准的条件，实施负面清单制度，促进分布式发电项目持续健康发展。

6.进一步促进清洁供暖规范发展

目前，清洁供暖特别是城镇社区、新农村清洁供暖在改造过程中存在诸多问题，表现在：一是设施建设对资金需求量大，回收周期长，煤改清洁能源的费用主要靠政府投入或者居民自筹，推进较慢，缺乏系统性的支持政策，不能有效激发市场力量参与。二是专项补贴资金有限，补贴不到位、不及时，个别地方几千元补贴还要分10年支付，导致推广受阻。三是政府采购选择品牌质量标准不明确，导致产品质量参差不齐，使用能耗成本过高等问题突出。

建议：

1、建立“政府指导+市场导向”的“煤改电、煤改气”社会化运行机制。在城市供热骨干网以公有制、混合式为主体的布局下，鼓励中、大型供热项目采用市场化手段，积极吸引社会资本及具有技术、资金、服务等优势的实力企业进入这个行业，提供BOT、BOO、PPP、EMC等多种商业模式，打造多种主体经营形式的供暖体制，保证项目改造的快速建设及长期稳定运行。

2、鼓励开展“绿色高效清洁能源项目”的申报及补贴制度。建议有关部门尽快构建绿色高效清洁能源相关设备标准体系，建立倾向绿色用能、低能耗高COP综合比值的“绿色高效清洁能源项目”的申报及补贴制度，确保以地源热泵、水源热泵、空气源热泵、“光伏+热泵”集成系统为代表的分布式社区集中供暖项目，优先纳入到补贴目录中，将专项补贴直接补贴到投资企业的方式，进一步提高供暖设备企业、供热企业的参与度，助力打赢蓝天保卫战。

3、配套专项电价及税收优惠政策。供能具有较强的公益性服务特征，建议政府在营业税和所得税等主要税种上给予减免优惠，降低清洁供暖项目的非技术性成本支出；出台长期稳定和持续的供暖专用运行电价补贴政策，为供暖保障企业经营减负，创造稳定的投资预期。

4、建议出台相关政策，引导部分南方地区城市试点推行清洁集中供暖，特别是新建的公建单位和大型公共设施、高档居民社区和工业园区优先推行。在有条件的集中连片城镇，鼓励优先推行分布式集中供热项目。相对于分户式的家庭供暖，集中供暖具有综合投资成本较低、大幅节约能源资源、使用方便、由专人维护值守管理、大幅降低各类供热导致的安全事故率等优势，大幅提高居民的幸福感。