风光平价上网稳步推进

岁末年初，有关可再生能源发展的重磅政策相继出台：《清洁能源消纳行动计划（2018—2020年）》、《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（以下简称《通知》），甚至地方扶持风光发展的措施亦间或发布。与当初“531”新政面世时甚嚣尘上的各色舆论相比，业界反应积极而又平稳，显示了市场的成熟与理性。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理”作者：卢延国）

理性反应当属意料之中

“531”新政的推出，一则，让业界看到了政府推动光伏平价上网的坚定信心，说白了就是“不是去不去补贴，而是去了补贴怎么做”， 新发布的《通知》有方向、有思路、有措施；有过渡，没有犹豫，有缓冲，没有变向，承继了政府推动光伏平价上网的一贯立场；二则，半年多来的市场表现表明，去补贴对光伏行业的正向倒逼效应已然显现，从光伏组件到成套设备，成本下降明显，围绕平价上网，业界正告别纷繁喧嚣与“祥林嫂式”的絮叨，对市场与技术的专注度愈加提高，同时对非技术成本的降低充满期待。

推动风、光等可再生能源发展是我国能源绿色发展的坚定方向。习近平总书记在党的十九大报告中深刻指出：“推进绿色发展”，“推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系”，为生态文明建设和能源事业发展指明了方向。新时代的能源工作有两个明显的特点：既是绿色发展的重要组成部分，又是实现绿色发展的重要保障和支撑，在建设现代化经济体系中有着特殊的地位和作用。新一轮能源变革和转型发展正蓬勃兴起，发展可再生能源成为世界各国的共识和行动。统计表明，截至2018年，我国可再生能源装机突破7亿千瓦，其中风电、光伏分别达到1.8亿千瓦、1.7亿千瓦，全年平均弃风率7.1%，同比下降4.3个百分点，弃光率3%左右，同比下降3个百分点。可再生能源装机约占全部电力装机的38.3%。但即便如此，目前我国清洁能源消费总量占比仅为20%左右，低于世界平均水平约18个百分点。加快开发利用以风、光为重点的可再生能源，保持我国在可再生能源领域的领跑态势，是我国实现能源绿色发展的必然选择，前景广阔，空间巨大，未来可期。

导向明确，保障性明显

实事求是地说，目前的平价政策，是处在一个从有补贴（或说有补贴与无补贴并存）到无补贴时代的过渡，文件中明确政策要到2020年。显然这是一个过渡性的政策。在2019和2020年这两年时间，政策给了地方相对比较大的操作空间。“531”新政把补贴去了，但无补贴的光伏并不是就要“裸奔”。平价上网政策的出台，既是对“531”新政的回应，又为无补贴的光伏如何奔跑提供了保障和支持。密集、扎实的政策表明，无补贴时代的光伏，既不是“裸奔”，更不是“一个人”奔跑。《通知》围绕上网、合同、消纳、环境等几个方面为确保促进无补贴平价上网相关政策落到实处提出要求，为无补贴光伏发展清障、助力。

从面上看，近年来，我国风电、光伏发电伴随着技术的不断进步和规模的日益扩大，在资源优良、建设成本低、投资和市场条件好的地区，已基本具备与燃煤标杆上网电价平价的条件。但发展的不均衡，又制约了风、光的全面同步平价上网。这其中技术成本、非技术成本二者皆有之。数据统计，近十年来光伏发电的技术成本已经下降了90%。从铸锭到硅片，乃至从组件到整套光伏系统，光伏产业链每个环节的成本都在不断下降。“531”之后，光伏组件、硅片、电池片的价格都降到新低。可以说，在当前情况下，降低非技术成本是降成本的核心。有机构测算，以2019年为例，在保持非技术成本不变的情况下，产业链各环节距离发电侧平价的要求需要5~10个百分点的降幅。总体来看，在技术成本不断下降的同时，光伏用地、光伏税费、税费、电网接入等非技术成本下降幅度并不明显。风、光要实现平价上网，就必须要移除包括土地成本、税费、电网接入等在内的几座“大山”。

此次《通知》在清障方面发力精准。对各地如何优化项目投资环境，降低各项非技术成本提出了明确的要求，瞄准弃风弃光限电、附加税费、各类违规收费等非技术成本导致企业效益不佳的“风电光伏去补贴的最大障碍”，业界对《通知》普遍点赞亦是实至名归。《通知》12条，条条都是干货。从提出试点项目建设到优化平价上网项目和低价上网项目投资环境，从电量全额收购到完善能源消费总量考核支持机制，几乎涵盖了平价风光上网的方方面面。尤其是要求地方政府优先供应平价项目用地，禁止收取各类资源费或者变相要求企业以产业换资源，电网企业应按国家法律和政策要求承担接网等配套电网工程建设投资、并与项目建设进度做好衔接以及完善支持新能源就近直接交易的输配电价政策，降低中间输送环节费用、低压侧并网项目、减免上一电压等级的过网费等等，都是多年来一直存在而迟迟未能解决、未能明确的问题，为风、光平价上网提供的保障尤甚。

直面问题，可操作性强

政策具有较强的可操作性。以企业申报平价上网项目为例。国家能源局有关负责人在谈到工作的开展时说：《通知》已经明确，风电、光伏发电平价上网项目和低价上网项目由省级能源主管部门组织实施。企业可按照要求向省级能源主管部门申报平价上网项目，不需要向国家能源局申报。与此同时，现阶段各省级能源主管部门将拟开展的平价或低价上网试点信息报送国家能源局，国家发改委、国家能源局将定期发布平价上网项目和低价上网项目名单，协调和督促有关方面做好相关支持政策的落实。

再比如消纳问题。包括优先发电权和全额保障性收购，在这一点上相关政策说的很清楚。无论是《可再生能源法》的条文还是相关部门发布的一系列关于电力体制改革的配套文件，可再生能源的优先发电权都被赫然提及，但在理想与现实、规定和执行之间总有着“看得见”而又“过不去”的距离。前几年“甘肃千亿风电基地停摆”事件，曾引来一片哗然。法律的条文在很多时候并没有发挥其应有的作用。其个中缘由，既包括技术上需要配套的电网的条件，也有利益上需要协调的调峰补偿以及地方之间的关系，诸如此类，不一而足。而这次《通知》跳出固有的思维定式，在需要利益补偿以及协调上作了一篇好文章。其中第三条明确：“如存在弃风弃光情况，将限发电量核定为可转让的优先发电计划。经核定的优先发电计划可在全国范围内参加发电权交易（转让），交易价格由市场确定。”这一条是在以前所有的跟可再生能源相关的政策中没有出现过的。针对可再生能源总量占比越来越大的情势，变过去单纯的用政策施压为市场化的思路和手段，来促进电网实现全额的保障性收购当是扎扎实实的进步。毫无疑问，让限发电量转让为优先发电计划，实现发电权交易是一个务实的选择，让模模糊糊的“优先发电权”变成一种实实在在的权益。

推动风、光可持续发展

好的政策不仅关系一时一事，更关系长远和全局。《通知》既有对当前现实问题的回应与关切，亦有对行业未来发展的通盘考量，虽然是一个带有过渡色彩的政策，但具有很好的成长性和开放姿态。比如，《通知》对开展平价上网项目和低价上网试点项目建设的部署以及对“各级地方政府能源主管部门可会同其他相关部门出台一定时期内的补贴政策，仅享受地方补贴的项目仍视为平价上网项目”的明确，不仅在过渡期有效，而且在较长时间内仍会发挥作用。发电侧平价光伏基地项目的非技术成本特别是土地成本边界如何明确、绿证交易市场怎样尽快成熟，让平价上网项目能够通过绿证交易获得市场收益等一系列问题的安排，都会随着时间的推演和行业的发展而不断完善。绿证政策的出台是大势所趋，但当前整个市场中绿证交易量还不够，随着配额制的出台，各省交易市场的建立才会活跃，细节如何确定仍需时日；另外，在全国范围内参加发电权交易，电力交易机构如何完善交易平台和交易品种并组织实施？这些政策是开着口子的，在实践当中是需要完善和配套的。还有，“平价上网项目和低价上网试点项目”如何开展，尤其是在试点项目申报比较集中的地区，有关部门、单位该如何把握、遴选，能源监管机构如何发挥作用，都会随着工作的推进不断有新的办法和规制出台，从而真正使《通知》等系列政策落地生根、开花。从这个意义上说，《通知》又有着一个承上启下的重要作用：有效衔接起有补贴、无补贴并存到全部平价两个阶段，实现风光行业的平稳、健康发展。

总之，我国的风光行业勃兴于补贴，当前也受限于补贴。眼下，补贴资金缺口已突破千亿，只有风光“去补”，缺口问题才不会积重难返，最终解决才会成为可能。我们今天讨论补贴、思量补贴、围绕补贴制定出台政策，根本上是为了去掉补贴，最终实现风光的平价上网。实事求是地说，我们对补贴的认识还需要结合整个风光行业的发展进一步深化和提升。匈牙利著名经济学家雅诺什·科尔奈在其名著《短缺经济学》里指出，传统计划经济体制的严重后果或重要特征就是短缺经济。短缺造成了一系列不良的经济现象，如企业对价格信号反映微弱，对减少成本、创新发展的意愿不强，生产效率低下等等。经过四十年的改革开放，我国早已和短缺经济时代作别，中国特色社会主义市场经济体制正在建立和完善，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用正成为全社会的共识和行动。但是，从多年来财政激励推动我国可再生能源行业快速发展的角度来看，补贴在一定程度上在风光行业造成了一种特殊的“行业短缺”：“ 缺资金”、“缺指标”……这种市场化程度不高、竞争性不强的制度安排导致行业对政策的过度依赖，助长了企业的数量冲动和扩张冲动，持续形成盲目的投资饥渴，使风光平价上网这样一个经济问题变成一个“政策问题”，这一局面必须及早结束。近期，个别地方“海上风电”大规模的核准，很大程度上又起于补贴政策的调整。在经济运行中把市场的调节和行政的调节结合起来是必须的，但市场和行政的结合又是相当困难的，在科尔奈看来，行政的力量超过一定的限度就会扼杀市场的生命力。从这个意义上来说，补贴作为市场与行政两种调节手段结合的产物，在完成其历史使命后，唯有最终去掉，才会实现风光等可再生能源健康、可持续发展。