【2017PVCEC】如何引入配额制？引入配额制做什么？——国家可再生能源中心任东明解读配额制政策

2017年10月17日-19日，2017中国光伏大会暨展览会(PVCEC2017)在北京隆重召开。国家可再生能源中心任东明在中国绿证市场研讨会上发表了题为“配额制政策解读”的主旨演讲。

以下为发言实录：

任东明：各位嘉宾大家下午好，根据会议安排，让我讲一下配额制方面的问题，我看这个会议手册上是解读可再生能源配额制，谈不到解读，因为咱们国家还没有，解读轮不到我解读，我就是谈一些个人的看法，通过今天的交流更多提一些交流给各位在座的大家都关心配额制这些同仁们，共同思考在我们国家引入配额制，如何引入配额制，和引入配额制到底要做什么，大家共同来出谋划策。

引入配额制需要深入思考的几个问题，另外现在配额制冷了几年，现在又开始热了，肯定形势发生变化了，到底哪些新形势，配额制设计来说本身来说，到底要解决哪几个基本问题，如果我们不选择配额制，解决这些问题，比如说消纳这些问题到底都没有替代方案，另外我们国家没有其他的经验和政策供我们思考和参考，所以就从这几个问题，我更多的是提一些问题。

需要深入思考的问题，我们要思考为什么我们要引入配额制，特别是现在对于配额制这两年发声音的人特别多，但是你仔细看看，仔细想一想，还没有真正理解配额制，什么叫配额制，所以我觉得在这种情况下，更需要大家认真分析我们面临的问题，发出一些理性的声音，这个非常需要，另外形势到底是什么，条件到底是什么，现有的政策比如补贴政策，是否到了山穷水尽地步了，为什么现在走不通，还有配额制本身这个政策它的特征它的本质到底是什么，能做什么，不能做什么，现在都没有思考清楚，还有刚才我说的。除了配额制到底有没有替代方案，如果我们引入配额制，正像刚才说的，2018年要引入配额制，我们实施配额制有效途径到底是什么，集中在一起现在要设计，到底面临哪些问题，这个都需要我们认真思考，关于新形势我觉得大的形势大家不用说，就是全球的能源转型，当然全球能源转型有三个板块，欧洲是一个板块，美国是一个板块，中国也是一个板块，而且这三大板块，能源转型的特征和本质是不同的，欧洲它是低碳转型，低碳主要是弃核这是特征，美国能源转型强调的是能源独立，并没有说我一定要非化石能源或者是可再生能源，只要能源独立化石能源也可以，对于美国来说不叫能源转型叫能源变型，能源革命是中国的，中国能源革命推的是非化石能源，就是包括核电、欧洲是弃核，中国还是发展核电的，这是非化石能源，非化石能源包括核电和可再生能源，所以我们跟美国跟欧洲还是不一样的。

这些大的形势，就国内形势来看，大家一般要提经济进入新常态，导致能源需求整体放缓，能源进入新常态，深化电力体制改革，这是对我们政策有很大的影响，大家可以从2010年做一个节点，2010年之前我们国家主要做什么，就是做量，把规模搞大，这是我们的任务，所以整个政策设计要围绕补贴进行的，通过补贴来迅速推动我们国家做大，量做上去，那么到2010年之后，伴随着量的做大开始出现问题了，弃风、弃水、弃光，补贴资金不足问题出现了，我们国家可再生能源就进入了成长的烦恼阶段了，就是现在，开始有烦恼了，所以要求我们下一步做量的同时还要提质增效，这是不同形势不同阶段的要求，对于我们设计配额制要回答哪些基本问题，我们引入配额制到底要干什么要思考清楚，你是解决可再生能源供应问题，还是解决可再生能源消纳问题还是补贴不足问题，还是现在说的绿证交易量不足的问题。

关于可再生能源配额制是否能够解决资金不足的问题，但是也是需要讨论的，另外就是是否我们能够用配额制解决全额保障收购落实的问题，还有就是设计本身它的法律基础问题，主体问题，技术范围、配额翻案，相关者哪个比较有效，另外我们引入时机把握，是不是2018年是最合适的，另外引入以后跟国内电价怎么协调，有没有替代方案，这些问题都是基本问题，但是因为时间关系，只有15到20分钟，也不能所有的都展开，我把问题提出来，有的点出来我个人的看法，可能也不对，希望大家多批评。

关于制度基础，除了2005年制订可再生能源法之外，能够勉强列入制度基础，比如说修正案，包括中长期发展规划，包括国务院加快培育和发展战略新兴产业决定，包括每五年的五年规划都提到要建立配额制，所以这个勉强都可以叫做制度基础，我为什么说勉强，立法是不是勉强呢?我觉得这个立法大家可以看这个五大制度，强制上网、总量目标、费用分摊、专项资金、分类电价，整个制度设计都是围绕补贴来进行的，包括2009年计划之后，这个制度基本没有变换，还是以补贴电价为主的为核心的，所以我现在说我们国家的可再生能源法，还不能为配额制政策提供有力支撑，所以我们的建立配额制制度基础比较薄弱，如果想引入配额制，从法律上角度就要进行彻底的修订，来适应配额制的引入，如果没有这个法律保障，而且在我们国家有法律都可能不依何况没有法律，所以法律制度必须要跟上，要是跟不上引入配额制，文可以发，实施效果就大打折扣，还有主体选择，中国我一直强调国情比较复杂，是经济转型国家，市场机制没有充分发挥作用，没有起决定作用，有形的手还在发挥作用，这个时候主体选择是很多的，成熟国家一般都是公众事业作为主体，在我们国家你比如说如果西方解决供应问题，煤炭去产能，减少煤炭比例问题，那么你要把煤炭发电企业作为主体，解决并网问题就把电网企业和地方政府要纳入到配额主体，解决消纳问题你要把这个电力消费者和地方政府作为主体，还有随着我们电力体制改革的深化，配电主体开始出现，比如说独立发电企业所属的售电企业，直供售电企业都可以作为主体，为我们电力体制改革，为我们配额制丰富了我们的选择。主体这么多，至于这么制订我觉得还要有一个研究过程。

技术范围在我们国家更多的强调非水可再生能源，就是风点、太阳能、生物质能、地热能、海洋能，认为水电已经完全商业化了，认为水电政策是自成体系，没有必要为水电，把水电列入到配额制，当然这个需要讨论的，另外就是在弃水严重情况下，许多人呼吁制订配额制的时候，应该把水电纳入到合格技术，这个都是我们制订配额制需要研究的，另外就是如果未来继续获得政府补贴的技术，比如说海上风电，地质发电，太阳能热发电，因为成本比较高，需要政府补贴，这种情况下，我个人认为在制订配额制的时候可以不把这些技术包含在里面，继续享受补贴。

关于总量目标，最主要的总量目标实现我们政府提出来的2020年，2030年两个阶段非化石能源目标，一切的可再生能源目标都围绕这个目标来设计的，总量目标制订之后下一步如果制订配额制的话，那就涉及到配额制指标分配，配额制指标分配有两种选择，一种选择是全国统一的配额要求，不管你是上海、北京还是天津还是西藏，内蒙古大家都一个配额，比如就5%，10%，大家都一样，然后呢资源差经济实力强的，北京上海你要多负担一些，每个省不一样，资源好的配额就高一点，资源不好的配额就低一点，我觉得这是不公平的。

所以有两个选择供我们选择，这是目标分配，另外就是我刚才提的监管者非常重要，因为监管者的权威性，监管的有效性将决定配额制的成败，因此监管者必须有法律授权，没有法律授权的监管者行使不了监管责任，比如英国，英国2002年公布可再生能源法令的时候，就规定义务监管部门燃气与电力市场办公室，这个机构就由法律授权，有权威性，监督义务证书的签发、使用，完成没完成配额它都来监管，这个办公室是由两个办公室合并在一起的，1999年，把燃气管制办公室和电力管制办公室合并在一起成立一个机构，也是有法律授权，比如燃气法，电力法，公共事业法都对这个法律办公室进行了授权，所以它有权威性，还有我们引入配额制之后和固定电价如何协调，现在如果完成我们非化石能源目标的话，如果按照政策惯性的话，完成这15%目标是没有问题的，因为现在已经达到了13.3%，那么预计今年年底是14.3%，还有3年，15%没有问题，就是2020年之后或者更长远的时间就要有新的政策。2020年，或者2025年有的人说风电和太阳能平价之后是不是要取消风电和太阳能补贴，实际上我个人认为即使是平价了，也还是需要对于目标有一个强制的要求，对于可再生能源，为什么呢?因为你评价之后也不能保证风电和太阳能就完全能够和煤电进行竞争，所以要保障它的有效需求就要有一个强制的要求。

那么具体操作可以这样，老项目、老政策，比如可以延续固定电价政策，新项目、新政策实行配额制，比如英国现在也是处于政策转型过渡期间，多种可再生能源并存，它采取的办法，也有证书，也有差价合约，也有固定上网电价，但是它规定2017年前证书和差价合约并存，而且新上的项目二选一，你选择证书了就不能差价合约，所以可以选择，而且在技术范围上它规定水电可以，但是不大于5兆瓦，包括光伏和风电等小型清洁发电项目，而且呢你申请了固定电价，就失去获得证书和差价合约资格，所以它几个政策是并行的，而且是不让冲突的，它有一个规定。

另外问题就是配额制政策和补贴缺口问题，因为刚才我说了，我们国家现在政策主要围绕补贴来设计的，它是政策框架的核心，现在出现了很多补贴缺口，2016年有500亿，2020年2000多亿，现在我们国家为了维护政策稳定，能不能继续提高附加，比如1.9能不能到2.9或者3.9，财政能不能出预算，基金规定两部分，一个是电力附加一个是财政预算，现在财政预算几乎没有，能不能出预算，我想是可以的，因为我们有法律规定，法律规定就是要电价电费附加，围绕补贴来对可再生能源进行补贴，而且呢加价管理办法和基金管理办法都明确说是可以加价的，可以出预算的，障碍在哪呢，用我自己的话说就是某些人的心理障碍。所以不是说没有理由，有法律依据的，但是就是不能操作。

那么补贴下一步面临补贴缺口问题，是否能往下走呢，如果不加价的话需要有新的思路了，那这个新思路就要减少补贴规模，减轻政府负担，另外提高有限补贴资金的效率，怎么提高效率呢，就是以德国的办法，就是谁有资格谁做得最好能够获得补贴，就是引入竞争机制这是最好的，关于补贴缺口用配额制的话，就刚才我说了老项目老办法，可以延续固定电价政策，那么新项目新办法引入配额制，但是呢配额制的制订要有一个很高的要求了，如果是配额要求义务刚刚好的话，比如我企业我刚刚能够完成这个配额义务，这时候就产生不了证书，如果不刚刚好，高了或者低了，市场上证书的需求证书的量也多了，这个也不一定，中间还有一些要素，我就不展开讨论了，另外能不能解决补贴，如果强制配额制，有些业务承担者会买一些证书，如果他自己没有那么多能力发展可再生能源，可以解决一部分的资金问题，这是在强制配制之下，如果自愿证书系统之下，就是现在，我觉得是解决不了的，因为现在在用弹性资金供给来解决刚性资金缺口，是不可能的，风险比较大。

因为买不买绿色电力证书，刚才艾琳博士讲了，这个证书是自愿的，这是你个人的事，个人就受到因素影响，个人环境意识怎么样，社会责任怎么样，情绪怎么样，情绪不好他就不买了，他买一张在朋友圈晒完拉倒了，就一张，所以不确定性比较大，但是在这方面我觉得也不只要指责，中国人说环境意识差，你可以看看德国看看美国，它在能源转型的时候，如果一个电网在我这里通过了肯定不行，如果让我付出很多代价不行，所以也没有必要指责谁环保意识在差，在损害到个人利益的时候，对谁无论是发展中国家还是发达国家都不能指责他在环境意识方面有多高尚，都没有必要。

另外在配额制引入的时候，如果不用配额制的话有没有替代办法，就是如果解决消纳问题，如果我不引入配额制，有没有其他的办法，我觉得这个也可以考虑其他板，比如说建立新型的角度机制是可以的，但是我觉得在中国建立新的电力调度机制，首先要坚持就是习总书记说推动能源生产消费革命要求，如果你听了习主席的话，你建立这个调度机制就是有利于推动中国能源往低碳清洁可增生能源这方面转型的，这个目标转型的，那肯定能解决。之所以不建立新的调度机制就是没有听习主席的话，那么怎么建立新的调度机制呢，就是谁的碳排放量低往前排，谁耗费资源量少往前排，谁的效率高往前排，那么如果是按照美国德州的办法就是一个，就是谁的可变成本低往前排，所以就解决了可再生能源可传统能源电力竞争问题。

最后我想有一个中国工信部政策，我觉得大家可以关注一下，我觉得它现在这个政策叫做汽车行业双积分制度，双积分对于燃料、消耗量的积分和新能源的积分，这两大积分，和配额制一样，配额制也是一个标准，你有一个标准，标准高的得了负积分，低的得正积分，所以这个积分我觉得对于我们引入配额制还是有很多的参考价值，有时间大家可以关注一下，它是2016年9月份起草一个征求意见稿，今年正式发布消息，就是双积分将于2018年4月1日正式实施，对于进口商和制造商都有要求，所以我们国家相关的政策可以相互参考，经验也可以互相共享，以上就是我对配额制几个问题提出来许多问题，也谈了个别的问题的一些看法，仅供各位参考，不对地方请各位批评，谢谢大家。