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向外省提供能源密集型产品让部分地区无形中为外省承担了部分碳排放,进而在碳排放空间分配及经济效益上均处于劣势地位。
中国工程院院士王金南认为,达峰行动应坚持共同而有区别的责任原则。在国家层面,需加强统筹协调,提出不同区域分阶段达峰路线图,明确各地达峰时限和重点任务。以制定碳达峰行动方案为契机,各省区市也要结合自身发展特点,统筹推动产业结构、能源结构、交通结构等调整,促进低碳生产,打造零碳排放示范工程。
连日来,各省区市陆续公布政府工作报告,明确2021年重点工作。记者梳理发现,“碳减排”“碳达峰”成为高频热词,多地纷纷提出时间表、路线图。
由于我国幅员辽阔,不同地区在发展阶段、经济实力、资源禀赋等方面有着较大差异,各地制定的达峰目标、推进计划及措施也多有不同。在此背景下,省际间的“碳不公平”现象开始引发行业关注。“诸如内蒙古、山西、河北等地,化石能源生产较为集中或自身产业结构偏向重化工业,在为外省提供大量能源密集型产品的同时,自身碳排放也在显著增加。从某种程度上说,这些地区相当于承担了外省的部分排放量。”中国人民大学环境学院教授庞军说。
各地碳减排进度不一
统计显示,我国70%左右的能源消费来自城市,70%的二氧化碳也是由城市排放。因此,生态环境部明确表示“支持有条件的地区率先达峰”。一批省区市争相行动起来。
“到2025年,上海碳排放总量要力争达峰,领先全国水平5年。”上海市生态环境局局长程鹏表示,“十四五”期间将把降碳作为全面绿色转型的总抓手,持续推动能源、工业、交通和农业等“四大结构”调整。四川省生态环境厅总工程师赵乐晨坦言,四川仍面临挑战,与碳达峰、碳中和的要求存在巨大差距,需要设立刚性总量目标,实施差异化增量控制,全省多数城市应于2029年及之前达峰。“2021年,山西将把开展碳达峰作为深化能源革命综合改革试点的牵引举措,研究制定一系列行动方案。”山西省省长林武也态度表明。
记者进一步了解到,目前,北京、天津等10余省区市已制定自己的达峰方案,且加入行动的省市数量还在增加。此外,国家已开展三批、87个低碳省市试点,其中有82个试点提出达峰目标,计划在2020年、2025年前达峰的城市分别占到18个、42个。
“在碳达峰的路上,有些省市已经达到或接近终点,有些地区仍在路上,有些却尚未设定达峰时间和峰值。”一位熟悉情况的业内人士告诉记者,尽管我国城市在排放总量和结构上差异显著,但全国一半左右的碳排放,集中来自于排放量靠前的城市,其减排效果是2030年前能否实现碳达峰目标的关键。
地区间隐含“碳不公平”状况
竞相开展的减排行动,不仅拉开地区差距,在一定程度上还伴随着“不公平”。
庞军表示,省际间存在频繁的贸易往来,让部分地区成为“隐含碳”净转入地区,无形中为外省承担了部分碳排放,进而在碳排放空间分配及经济效益上均处于劣势地位。“测算显示,隐含碳转入总量最高的是内蒙古、山西及河北,前两个省份为煤炭主产地,而河北重化工业较为集中。由于长期向外省提供能源密集型产品,这些地区已成为碳排放输入型省份。反过来,广东、江苏、浙江等地制造业发达,为维持自身经济增长,需要从外省大量购买能源、原材料及终端消费品,相当于通过消费其他省份生产的高碳产品,将部分碳排放净转移出去。”
庞军还称,东部沿海部分发达城市走在减排前列,已率先制定碳达峰目标。其中,有的是真正通过技术升级改造、提升节能水平,及大力发展可再生能源等方式减少排放;但也不排除有地区只是简单强调达峰,将高碳产业转移出去。“后者很有可能加剧接续省份的碳排放,站在全国一盘棋角度,需要警惕这样的转移风险。”
北京理工大学能源与环境政策研究中心教授王科表示,全国碳排放权交易市场虽已启动,但前期仅纳入电力行业,石化、钢铁等排放大户依然交由地方自主管理。“一方面,相比其他生产经营成本,减碳降碳的成本暂未引起足够重视,没有明显通过产品链向下游传导。减排成本主要由生产者承担,消费端并未付出相应代价。另一方面,各地减排的松紧程度不一,标准和方式也不相同,地区减排的不平衡性在所难免。”
坚持共同而有区别的责任原则
在碳达峰目标下,不同类型的城市如何推进?中国工程院院士王金南认为,达峰行动应坚持共同而有区别的责任原则。在国家层面,需加强统筹协调,提出不同区域分阶段达峰路线图,明确各地达峰时限和重点任务。以制定碳达峰行动方案为契机,各省区市也要结合自身发展特点,统筹推动产业结构、能源结构、交通结构等调整,促进低碳生产,打造零碳排放示范工程。
“在制定达峰行动方案时,应充分考虑省际贸易隐含碳排放,科学界定不同省份的减排责任并合理分配。此外,可综合运用多种市场手段,建立碳减排资金的省际补偿机制。”庞军建议,一是建立合理的能源定价机制,使环境成本在能源价格中得到充分体现,利于有需要的省份获得碳减排资金。二是发挥市场配置资源的决定性作用,利用碳交易市场促进重点行业碳减排,并通过适度的碳配额拍卖筹措碳减排资金。三是对于碳交易市场难以覆盖的行业和企业,适时征收碳税,并利用碳税收入为能源密集型产业或省份的碳减排提供资金支持。
在上述人士看来,部分省份在输出能源产品的同时,也相应获得了经济收益。因此,排放无论发生在何地,生产端均有责任尽可能提高效率、改进管理,以促进整体减排。在此基础上,因地制宜推进差别化减排措施,避免加重“碳不公平”现象。
“对于处于劣势的省份,应减少资源型及高碳产品调出,主动改善不利的减排地位。”该人士举例,高能耗强度的重化工、数据中心等产业,可优先布局在西北、西南可再生能源资源富集地,减少化石能源消费,促进可再生电力就地消纳。同时还可强化省际碳减排协作,部分发达地区在经济相对滞后的地区开展绿色项目投资,帮助后者实现低碳转型。
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